Förord

Jag är mycket glad att kunna lägga fram Europeiska systemrisknämndens (ESRB) fjortonde årsrapport, som omfattar perioden mellan den 1 april 2024 och den 31 mars 2025. ESRB:s årsrapport är en del i ESRB:s skyldigheter för att upprätthålla öppenhet och demokratisk kontroll. Den har till syfte att informera medlagstiftarna i Europeiska unionen och allmänheten i Europa i stort, hur ESRB har fullgjort sitt uppdrag.

De 12 månaderna som i rapporten omfattar har varit utmanande. Europas finansiella system har dock visat motståndskraft. De flesta banker och försäkringsbolag har haft historiskt höga vinster och finansiella tillgångar har blivit mer attraktiva för internationella investerare. Men vi får inte luta oss tillbaka. Omvälvande och snabba förändringar i det geopolitiska läget är fortfarande en utmaning för oss alla.

Makrotillsynen har hjälpt den finansiella sektorn att navigera bland traditionella sårbarheter. Myndigheterna har fortsatt att vidta åtgärder för att lösa utmaningar på fastighetsmarknaderna, som uppvisat påtaglig volatilitet mellan överdriven och ohållbar optimism, utdragen riskaversion och riskförverkligande. Fastighetssektorn är fortfarande problematisk i vissa fall, men stora framsteg har gjorts för att begränsa dess effekter på finanssektorn.

I det aktuella läget behövs systemövergripande makrotillsyn där bankrisker förvärras genom sårbarheter i andra sektorer i det finansiella systemet. Efter den globala finanskrisen präglades den europeiska finanssektorn av bankcentrering, vilket på grund av brist på alternativ ledde till oro för den finansiella stabiliteten. EU-lagstiftarna gav därför makrotillsynsmyndigheterna ett stort antal bankverktyg. I dag har icke-banker en betydande del av utlåningen. Större utbud av finansiella tjänster är i allmänhet bra för realekonomin men även en riskfaktor. ESRB har därför de senaste åren förespråkat en kompletterande uppsättning policyverktyg för att bemöta risker från finansiell förmedling utanför banksektorn. Sådana verktyg bör införas snarast, och jag ser fram emot att EU-lagstiftarna reformerar regelverket.

ESRB har även förespråkat mer verksamhetsspecifik lagstiftning som skulle kunna förhindra eller motverka att risker flyttar mellan finansiella sektorer. I november 2024 offentliggjorde ESRB en rapport som visar fördelarna med att ha ett fortsatt fokus på enheter och samtidigt fortsatt inriktning på verksamheter. I dagsläget är lagstiftningen olika för olika juridiska personer, och ingen hänsyn tas till hur dessa samspelar med varandra. Centrala motparter, clearingmedlemmar och bankkunder utgör exempelvis ett sammanhängande clearing-ekosystem, som kan absorbera kreditrisker men även förvärra likviditetsrisker. Det kräver stor uppmärksamhet från ESRB och alla myndigheter med ansvar för olika sektorer. Jag välkomnar att den gemensamma övervakningsmekanismen har inrättats. I den samlas alla europeiska tillsynsmyndigheter, ESRB, ECB och de nationella myndigheterna, och genom den kan de få en verkligt heltäckande bild av vilka makrofinansiella konsekvenser detta samspel kan få.

Mycket har sagts om det akuta behovet av att inrätta en spar- och investeringsunion. I detta avseende är jag glad över att ha varit värd för EU-kommissionär Maria Luís Albuquerque vid ESRB:s styrelses första sammanträde efter hennes tillsättning. Vi diskuterade hur makrotillsynen kan ge ett ytterligare element av makrofinansiell stabilitet och därmed hjälpa till att integrera finansmarknaderna ytterligare, vilket skulle gynna både allmänheten och företag. I mitt inledningsanförande i Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor betonade jag även vikten av att ytterligare utveckla europeiska tillsynsbefogenheter för att minska riskerna för fragmentering.

Under den granskade perioden kom nya aktörer och nya produkter in på den europeiska finansmarknaden. Ett exempel på det är leverantörer av kryptotillgångstjänster, finanssektorns nykomlingar. Men även traditionella aktörer erbjuder allt oftare sina kunder kryptotjänster. Det ger möjligheter men även nya slag av risker. Under rapportperioden har förordningen om marknader för kryptotillgångar (MiCA-förordningen) trätt i kraft. Som ordförande i ESRB har jag vid flera tillfällen nämnt att Europeiska unionen borde överväga att integrera MiCA-förordningen. I denna årsrapport flaggas också farhågor om fungibiliteten hos stablecoins som ges ut både i EU och i ett tredjeland (”fleremissionssystem”). Denna oro delas av flera av ESRB:s medlemsinstitutioner.

Cyberbrottslingars samröre med nationalstatliga aktörer skapar nya hybridrisker för den finansiella stabiliteten. ESRB har gett ut en rapport, där man granskar nationella och Europaomfattande regelverk som ska stärka cyberresiliensen i finanssektorn. Inom ramen för rättsakten om digital operativ motståndskraft (DORA) inrättade de europeiska tillsynsmyndigheterna en alleuropeisk ram för samordning av systemiska cyberincidenter (EU-SCICF), som ESRB anslöt sig till i januari 2025. EU-SCICF är ett forum där finansiella myndigheter kan utbyta konfidentiell information vid storskaliga cyberincidenter, inbegripet om deras potentiella spridnings- och begränsningsåtgärder. Om forumet sammankallas snabbt minskas risken för bristfällig samordning mellan myndigheterna. Forumet kan även användas vid mer allmänna operativa incidenter, där orsaken oftast inte kan fastställas förrän långt senare.

Enligt ESRB-förordningen ska ESRB:s rättsliga grund ses över före utgången av 2024. I detta sammanhang ombads en grupp bestående av fyra experter att lämna sina oberoende synpunkter på ESRB:s framtid. En av ESRB:s långsiktiga ambitioner är att utveckla kapacitet för systemomfattande top-down-stresstester. Ett första viktigt steg var en likviditetsstress av hela det finansiella systemet, som slutfördes under rapportperioden.

ESRB:s framgångsrika arbete beror mycket på det engagemang som så många människor från dess medlemsinstitutioner och de välkända experterna i vår rådgivande vetenskapliga kommitté visar. Jag vill tacka dem alla för deras insatser, som omnämns i många av ESRB:s publikationer. Här kan jag endast nämna ett fåtal personer, som jag har haft mycket nära kontakt med och då främst François Villeroy de Galhau, chef för Banque de France, för hans stöd i styrkommittén, där jag även har haft nöjet att välkomna Joachim Nagel, ordförande i Deutsche Bundesbank, som hans efterträdare. Jag vill även uttrycka min tacksamhet till Pablo Hernández de Cos, som har samtyckt till att sitta kvar som ordförande i den rådgivande tekniska kommittén ett år till efter att hans uppdrag som chef för Banco de España har upphört. Jag vill även rikta ett stort tack till Aino Bunge, vice riksbankschef vid Sveriges riksbank, som har accepterat tjänsten som vice ordförande för den rådgivande tekniska kommittén, Dessutom vill jag tacka Stephen Cecchetti för hans tid som ordförande i den rådgivande vetenskapliga kommittén liksom Thorsten Beck som har tagit över detta krävande uppdrag. Och inget av vårt arbete hade varit möjligt utan ESRB-medarbetarnas oförtröttliga arbete under överinseende av chefen för ESRB:s sekretariat, Francesco Mazzaferro.

Christine Lagarde
Ordförande för ESRB

Sammanfattning

Denna rapport omfattar perioden från den 1 april 2024 till den 31 mars 2025.

Europeiska systemrisknämnden (ESRB) har precis som alla andra år identifierat och bedömt sårbarheter och risker.

Den finansiella stabiliteten i EU:s ekonomi var utsatt för stora påfrestningar under rapportperioden, främst på grund av externa faktorer. De främsta riskerna härrörde från spänningar i Mellanöstern och Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina. Det ledde till volatilitet i råvarupriserna och inflationsoro, vilket motverkades av EU:s insatser för att minska sitt beroende av rysk energi. De politiska förändringarna i USA, som föreslagna handelsbegränsningar och finanspolitisk expansion, gav upphov till osäkerhet globalt, vilket ledde till större volatilitet på marknaderna och nedrevideringar i tillväxtprognoserna för EU. Trots att EU:s tillväxt förbättrades något 2024 förblir framtidsutsikterna dämpade på grund av dessa osäkerheter. Inflationen mattades av i början av 2025 och ligger nu i linje med stabilitetsförväntningarna på medellång sikt. Företagen fortsatte att ha det svårt, med ökande konkurser och krympande vinster på grund av höga kostnader och vikande efterfrågan. Småföretag och företag med väsentliga exponering mot USA påverkades särskilt mycket. Hushållen i Europa uppvisade motståndskraft till följd av lägre inflation, låg arbetslöshet, lägre finansieringskostnader och en återhämtning i fastighetspriserna. På finansmarknaderna var riskaptiten stor, och aktiepriserna steg, främst i USA. Geopolitiska och makroekonomiska risker fortsätter dock att påverka tillgångsvärderingar. De europeiska bankerna förblev motståndskraftiga och hade rekordhöga vinster, men framtida utmaningar kan sätta denna motståndskraft på prov. Den offentliga sektorns skuld som andel av BNP steg och säkerhetshoten ökade, vilket krävde hållbar förvaltning av de offentliga finanserna och ökade försvarsutgifter.

Kort efter att stoppdatumet för denna rapport hade passerat införde USA stora tullar mot sina största handelspartner för att minska USA:s handelsunderskott. Dessa handelsbegränsningar, som infördes i början av april, ledde till att de globala ekonomiska utsikterna reviderades väsentligt och till att volatiliteten på finansmarknaderna ökade. Undersökningar visar att marknadsaktörerna har nedgraderat sina tillväxtprognoser, särskilt för den amerikanska ekonomin. Tullarna ledde även till att inflationsförväntningarna steg, eftersom de högre importkostnaderna delvis förväntas föras vidare till konsumenterna. Trots den högre volatiliteten och låga likviditeten som har setts i vissa tillgångsklasser förblir de globala finansmarknaderna i allmänhet motståndskraftiga utan någon märkbar påverkan på prisbildningen, Om tullarna blir långvariga kan det leda till att risker för EU:s finansiella stabilitet förverkligas, och de europeiska myndigheterna måste följa utvecklingen noga.

ESRB utökade sin övervakningsram i linje med sitt uppdrag att övervaka systemrisker i EU:s finanssektor. Som en del i sitt uppdrag gav ESRB i februari 2025 ut en rapport, där man beskriver en omfattande ram för övervakningen av systemhotande likviditetsrisker^[1]. Genom denna ram införs ett stort antal indikatorer som rör likviditetsrisker för banker, försäkringsbolag, pensionsfonder och investeringsfonder, såväl som risker för marknadslikviditeten i de större tillgångsklasserna. ESRB vidareutvecklade även sin ram för övervakning av EU:s värdepapperiseringsmarknad. På sitt sammanträde i mars 2025 diskuterade och godkände ESRB:s styrelse rapporten som publicerades i maj, efter rapportperiodens slut^[2]. Slutligen publicerade ESRB sin regelbundna rapport om övervakningen av sårbarheter och risker i vissa finansförmedlare som inte är banker^[3],

Stresstester används för att bedöma hur sårbart det finansiella systemet skulle vara om risker skulle bli verklighet. I dessa tester simuleras hur finansinstitut skulle agera vid hypotetiska negativa ekonomiska och finansiella händelser, samtidigt som de får hjälp med riskhantering och krisberedskap. Enligt sina uppdrag ska de europeiska tillsynsmyndigheterna tillsammans med ESRB samordna de stresstester som de har ansvar för att genomföra på EU-nivå. Under rapportperioden försåg ESRB Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) med det negativa scenariot för stresstestet av penningmarknadsfonder 2024. Man utarbetade även det negativa scenariot för det EU-omfattande stresstest av banksektorn 2025 som Europeiska bankmyndigheten (EBA) samordnar, liksom två negativa scenarier för det EU-omfattande stresstest av tjänstepensionsfonder 2025 som samordnas av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa). Alla scenarierna hade särskilt anpassats efter affärsmodellerna och riskprofilerna i de olika typer av finansinstitut som ingick i de olika stresstesterna. Förutom att bistå med de sektorsspecifika stresstesterna som de europeiska tillsynsmyndigheterna genomför utarbetade ESRB ett systemomfattande likviditetsstresstest för att få bättre förståelse för dynamiken i likviditetsriskerna i EU:s hela finansiella system. Syftet med detta test är att förstå hur sammanlänkningen mellan och inom sektorer i EU ser ut och kvantifiera den effekt som en aggregerad likviditetsstörning skulle kunna få i EU.

För att ESRB ska kunna utföra sitt arbete med att bedöma och hantera sårbarheter som kan utgöra risker för den finansiella stabiliteten behövs detaljerade data av hög kvalitet. ESRB har regelbunden löpande tillgång till vissa detaljerade transaktions- och institutsspecifika data, som data om derivattransaktioner, transaktioner för värdepappersfinansiering, värdepapperisering och alternativa investeringsfonder. Under rapportperioden fortsatte ESRB att analysera dessa data i enlighet med sitt uppdrag att bedöma riskerna för den finansiella stabiliteten. ESRB:s möjligheter att uppnå detta mål på det mest ändamålsenliga sättet hindras dock av att ESRB inte löpande har regelbunden tillgång till vissa detaljerade data, som data om vissa typer av investeringsfonder och försäkringsbolag. Därför har ESRB beskrivit hur man skulle vilja att data delas mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna och ESRB så att ESRB:s tillgång till data går i linje med dess mål och uppdrag^[4]. När rapportperioden var slut hade ännu inget hänt på detta område.

ESRB har även betonat vikten av ett systemövergripande perspektiv, eftersom det är centralt för ESRB:s uppdrag att utöva makrotillsyn över EU:s finansiella system.

Att arbeta systemövergripande blir alltmer nödvändigt eftersom det ömsesidiga beroendet mellan banker och andra aktörer suddar ut gränserna mellan olika sektorer i det finansiella systemet. ESRB har beskrivit hur systemövergripande arbete för att bedöma och minska riskerna för den finansiella stabiliteten skulle kunna se ut i sitt svar till Europeiska kommissionens samråd om bedömningen av huruvida makroprudentiella åtgärder är adekvata för finansiell förmedling utanför banksektorn^[5]. Vikten av att arbeta systemövergripande upprepades även i en rapport som användes som underlag i översynen av ESRB-förordningen. Denna rapport utarbetades av en högnivågrupp bestående av fyra personer med god kännedom om hur ESRB arbetar och fungerar^[6].

I enlighet med ovanstående fortsatte ESRB att arbeta med flera viktiga sektors- och gränsöverskridande politiska frågor. ESRB har tillämpat ett systemövergripande perspektiv inom tre områden som man anser vara viktiga för den finansiella stabiliteten: kapitalförvaltning, clearing och utlåning. Under rapportperioden lade man även fram sektorsövergripande politiska förslag på hur man kan minska sådana risker för den finansiella stabiliteten som förorsakas av kryptotillgångar och därmed förknippad verksamhet, liksom av marginalsäkerhetskrav. Därutöver fortsatte ESRB sitt arbete med politiska förslag för hur man kan förebygga eller minska sådana risker för den finansiella stabiliteten som förorsakas av cyberincidenter som påverkar hela systemet, liksom risker som härrör från fastighetsmarknaden.

Samtidigt vidareutvecklar ESRB sina sektorsspecifika strategier för banker och andra finansinstitut som inte är banker eftersom även de är viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet som helhet.

ESRB gick även vidare med sitt arbete med specifika strategier för banksektorn. Bland annat bistod man Europeiska kommissionen i dess pågående översyn av regelverket för makrotillsyn, främst genom de möten som hölls i Europeiska kommissionens expertgrupp för banker, betalningar och försäkringar i oktober 2024 och mars 2025.

ESRB fortsatte att utvärdera makrotillsynens inriktning i ESRB:s medlemsländer med hjälp av det gemensamma ramverket om makrotillsynens inriktning för banker, där syftet var både att stötta och ifrågasätta ländernas makrotillsynsbeslut. Under rapportperioden gjordes bland annat fördjupade landspecifika analyser. ESRB avser att i ett senare skede bredda denna analys så att även finansiell förmedling utanför banksektorn omfattas.

Utöver ovanstående sammanställde man en rapport tillsammans med Europeiska centralbanken (ECB) där man undersökte hur konceptet med en positiv neutral ränta för den kontracykliska bufferten används i länderna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I rapporten beskrivs medlemsländernas åsikter om hur man bör gå vidare med den europeiska lagstiftningen. Bland annat framkom förslag på att man skulle göra det enklare att tillämpa den kontracykliska kapitalbufferten tidigare i konjunkturcykeln.

ESRB fortsatte även sitt arbete med strategier för andra aktörer som inte är banker. Under föregående rapportperiod hade EU:s medlagstiftare nått en politisk överenskommelse om en formulering av tillsynsregler på nivå 1 för investeringsfonder, försäkringsbolag och centrala motparter. Under rapportperioden har ESRB föreslagit ändringar i vissa av dessa regler för att förbättra motståndskraften i finansinstitut som inte är banker. Man har även bistått Eiopa och Esma med råd angående makrotillsynsaspekter för vissa tillsynsregler på nivå 2 och 3 som de europeiska tillsynsmyndigheterna håller på att formulera, bland annat förslag och råd angående tillsynsregler för centrala motparter, investeringsfonder och försäkringsbolag.

ESRB fortsatte att utöva tillsyn över nationella politiska åtgärder.

ESRB underrättas om makrotillsynsåtgärder som nationella myndigheter vidtar och måste i vissa fall avge ett yttrande om tillämpningen av dem och/eller om huruvida de ska omfattas av ömsesidighetsprincipen. I banksektorn stramades de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärderna åt ytterligare i flera medlemsstater under rapportperioden, medan ett antal låntagarbaserade åtgärder togs bort eller lättades upp. Ett antal kapitalrelaterade åtgärder vidtogs, främst rörande kontracykliska kapitalbuffertar, i första hand för att strama åt den befintliga makrotillsynsinriktningen. Ett antal låntagarbaserade åtgärder vidtogs också. Det gick dock inte att se någon särskild gemensam riktning på dem eftersom de innebar både lättnader och åtstramningar av makrotillsynsinriktningen. Om man ser på de samlade kapitalbuffertkraven i EES har systemriskbuffertarna minskat överlag sedan pandemin men detta vägs i stor utsträckning upp av att de kontracykliska buffertarna totalt sett har ökat med ungefär lika mycket. När det gäller finansinstitut utanför banksektorn har Luxembourg Commission de Surveillance du Secteur Financier och Central Bank of Ireland tillkännagett att de kommer att införa gränser för finansiell hävstång i enlighet med artikel 25.3 i direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Det är en av de få makrotillsynsverktyg som myndigheterna har att ta till för att minska systemiska sårbarheter för finansinstitut utanför banksektorn, och ESRB underrättades om dessa åtgärder under föregående rapportperiod.

ESRB uppfyllde sina ansvarighets- och rapporteringsskyldigheter gentemot Europaparlamentet och allmänheten. För att uppfylla dessa skyldigheter deltog ESRB i en offentlig utfrågning i Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor den 4 december 2024 och två konfidentiella möten med ordföranden och vice ordföranden i det utskottet för att diskutera risker för den finansiella stabiliteten. ESRB:s första vice ordförande deltog i en utfrågning i ovan nämnda utskott den 20 februari 2025, där strategiska råd angående ESRB:s framtid diskuterades. När det gäller rapporteringsskyldigheten gentemot allmänheten publicerade ESRB i juli 2024 sin årsrapport för 2023. Dessutom bidrog ESRB till IMF:s (Internationella valutafonden) FSAP-program (där medlemsländernas finansiella sektorer utvärderas) för euroområdet, som genomfördes i oktober 2024 och i februari och mars 2025. IMF kom med flera rekommendationer till ESRB. ESRB:s styrelse hade tidigare bett högnivågruppen för ESRB:s översyn att bidra med strategiska råd om ESRB:s framtid i den andra översynen av ESRB-förordningen. Gruppens rapport publicerades i december 2024 och överlämnades till Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd.