Eessõna

Mul on hea meel esitleda Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRN) neljateistkümnendat aastaaruannet, mis hõlmab ajavahemikku 1. aprillist 2024 kuni 31. märtsini 2025. ESRNi aastaaruanne on lahutamatu osa tema kohustusest tegutseda läbipaistvalt ja enda tööst aru anda. Aruanne on suunatud Euroopa Liidu kaasseadusandjatele ja Euroopa laiemale üldsusele ning selles selgitatakse, kuidas ESRN on oma ülesandeid täitnud.

Vaatlusperioodi 12 kuud on olnud keerulised. Sellest hoolimata on Euroopa finantssüsteem osutunud vastupanuvõimeliseks. Enamik panku ja kindlustusandjaid on teeninud enneolematult suurt kasumit ning finantsvarad on muutunud rahvusvaheliste investorite jaoks atraktiivsemaks. Praegu aga ei ole põhjust rahuloluks: radikaalsed ja kiired muutused geopoliitilises keskkonnas on meie kõigi jaoks jätkuvalt suur probleem.

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika on aidanud finantssektoril toime tulla tavapäraste haavatavustega. Järelevalveasutused võtsid jätkuvalt meetmeid, et tegeleda selliste probleemidega nagu elamu- ja ärikinnisvaraturgudel toimuvad tuntavad kõikumised, mida iseloomustasid liigne ja jätkusuutmatu ülekuumenemine, pikaajaline riskikartlikkus ja riskide realiseerumine. Kinnisvarasektor on mõnel juhul endiselt muret tekitav valdkond, kuid samal ajal on tehtud suuri edusamme, et piirata selle mõju finantssektorile.

Praeguses olukorras, kus pangandusriske süvendab finantssüsteemi teiste sektorite haavatavus, on makrotasandi usaldatavusjärelevalves vaja süsteemiülest lähenemisviisi. Pärast üleilmset finantskriisi iseloomustas Euroopa finantssektorit pangakesksus, mis tõi alternatiivide puudumise tõttu kaasa mure finantsstabiilsuse pärast. Vastuseks pakkusid ELi seadusandjad makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele mitmeid pangandussektoris kasutatavaid töövahendeid. Praegu annavad mittepangast finantsasutused välja märkimisväärse osa laenudest. Finantsteenuste rikkalikum pakkumine on reaalmajanduse jaoks võimalus, aga ka riskiallikas. Seetõttu on ESRN viimastel aastatel toetanud täiendavaid poliitikavahendeid, mis on suunatud pangandusvälisest finantsvahendusest tulenevate riskide ohjamisele. See teema on endiselt kiireloomuline ja loodan, et ELi seadusandjad viivad ellu vajalikud regulatiivsed reformid.

ESRN on toetanud ka rohkemate tegevuspõhiste õigusaktide vastuvõtmist, mis võiksid takistada või leevendada riskide jagunemist finantssektorite vahel. 2024. aasta novembris avaldas ESRN aruande, milles näidatakse, kui kasulik on ühendada valdavalt üksustele suunatud fookus keskendumisega tegevustele. Praegu on õigusraamistik eri juriidiliste isikute vahel killustunud ega võta arvesse nende koostoimet. Näiteks moodustavad kesksed vastaspooled, kliirivad liikmed ja pangakliendid kliirimise integreeritud ökosüsteemi, mis võib katta krediidiriske, ent ühtlasi võimendada likviidsusriske. See nõuab ESRNilt ja kõigilt valdkondlikelt asutustelt suurt tähelepanu. Mul on hea meel, et hiljuti loodi kõiki Euroopa järelevalveasutusi, Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu, EKPd ja riikide järelevalveasutusi koondav ühine järelevalvemehhanism, et saada terviklik ülevaade selliste koostoimete makromajanduslikust mõjust.

Palju on räägitud kiireloomulisest vajadusest luua hoiuste ja investeeringute liit. Sellega seoses oli mul hea meel tervitada Euroopa Komisjoni volinikku Maria Luís Albuquerque’i ESRNi haldusnõukogu esimesel koosolekul, mis toimus pärast tema ametisse nimetamist. Arutasime, kuidas makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika saab pakkuda tuge makromajandusliku stabiilsuse tagamisel ning aidata seega kaasa finantsturgude edasisele lõimimisele kodanike ja ettevõtete hüvanguks. Oma sissejuhatavas sõnavõtus Euroopa Parlamendi majandus- ja rahanduskomitee ees rõhutasin ka vajadust arendada edasi Euroopa järelevalvepädevust, et vähendada killustumise riski.

Vaatlusperioodil sisenesid Euroopa finantsturule uued osalejad ja uued tooted. Selle näiteks on krüptovarateenuste osutajad, kes on finantsteenuste turul uustulnukad. Ent ka traditsioonilised osalejad pakuvad oma klientidele üha enam krüptovarateenuseid. See loob võimalusi, aga toob kaasa ka uusi riske. Vaatlusperioodil jõustus krüptovaraturgude määrus. ESRNi eesistujana mainisin mitmel korral, et Euroopa Liit peaks kaaluma selle määrusega kohaldatava erikorra integreerimist. Siinses aastaaruandes käsitletakse ka murekohti, mida jagavad ESRNi mitu liikmesinstitutsiooni ja mis on seotud nii ELis kui ka kolmandates riikides (nn mitme emitendiga skeemides) emiteeritava stabiilse krüptovara asendatavusega.

Küberkurjategijate ja valitsusväliste osalejate seotus toob kaasa uued finantsstabiilsust ohustavad hübriidriskid. ESRN avaldas aruande, milles käsitletakse finantssektori kübervastupidavusvõimet edendavaid riiklikke ja üleeuroopalisi raamistikke. Digitaalse tegevuskerksuse määruse kontekstis lõid Euroopa järelevalveasutused üleeuroopalise süsteemsete küberintsidentide koordineerimisraamistiku, millega ESRN liitus 2025. aasta jaanuaris. See on finantseerimisasutuste jaoks mõeldud foorum konfidentsiaalse teabe vahetamiseks ulatuslike küberintsidentide, nende võimaliku leviku ja leevendusmeetmete kohta. Raamistiku õigeaegne aktiveerimine võib minimeerida puudujääke asutustevahelises koordineerimises. Seda saab kasutada ka ulatuslikumate operatsiooniriski intsidentide korral, mille algpõhjuse saab sageli kindlaks määrata alles pärast märkimisväärse aja möödumist.

ESRNi määrusega sätestati, et tema tegevuse õiguslik alus tuleb läbi vaadata 2024. aasta lõpuks. Sellega seoses paluti neljast eksperdist koosneval rühmal esitada oma sõltumatud seisukohad ESRNi tuleviku kohta. ESRNi üks pikemaajalisi eesmärke on välja töötada süsteemiülene ülalt-allapoole stressitestide tegemise suutlikkus. Esimene oluline samm oli kogu finantssüsteemi likviidsuse stressitest, mis vaatlusperioodil lõpule viidi.

ESRNi töö edukus on suuresti saavutatud tänu tema liikmesinstitutsioonide paljude inimeste ja teadusliku nõuandekomitee tunnustatud ekspertide pühendumusele. Tänan neid kõiki panuse eest, mida tõstetakse esile ka ESRNi arvukates väljaannetes. Nimetan vaid üksikuid inimesi, kellega olen eriti tihedalt kokku puutunud. Tänan Prantsusmaa keskpanga presidenti François Villeroy de Galhau’d tema toetuse eest juhtkomitees, mille uue esimehena nimetasin tema asemel ametisse Saksamaa keskpanga presidendi Joachim Nageli. Soovin avaldada tänu ka Pablo Hernández de Cosile, kes on nõustunud jätkama tehnilise nõuandekomitee esimehe tööd ühe aasta jooksul pärast tema ametikohustuste lõppu Hispaania keskpanga presidendina. Samuti olen tänulik, et Rootsi keskpanga asepresident Aino Bunge oli nõus täitma tehnilise nõuandekomitee aseesimehe ülesandeid. Teadusliku nõuandekomitee juhatamise eest ütlen suur aitäh Stephen Cecchettile ja Thorsten Beckile selle nõudliku rolli ülevõtmise eest. Kogu selle töö vundamendiks on aga olnud ESRNi meeskonna pühendunud tegevus sekretariaadi juhataja Francesco Mazzaferro eestvedamisel.

Christine Lagarde
ESRNi eesistuja

Kokkuvõte

Selle aruande vaatlusperiood katab ajavahemikku 1. aprillist 2024 kuni 31. märtsini 2025.

Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRN) tegi korrapäraselt kindlaks haavatavused ja riskid ning hindas neid.

ELi majandus seisis vaatlusperioodil silmitsi märkimisväärsete finantsstabiilsust ohustavate probleemidega, mille põhjustasid peamiselt välised tegurid. Peamised riskid hõlmasid pingeid Lähis-Idas ja Venemaa jätkuvat agressiooni Ukraina vastu. See tõi kaasa toormehindade volatiilsuse ja mure inflatsiooni pärast, mida leevendasid ELi jõupingutused vähendada oma sõltuvust Venemaa energiast. Lisaks tekitasid USA poliitikamuudatused (näiteks kavandatavad kaubanduspiirangud ja ekspansiivne eelarvepoliitika) üleilmset ebakindlust, mis tingis turu suurema volatiilsuse ja ELi majanduskasvu prognooside allapoole korrigeerimise. Hoolimata ELi majanduskasvu mõningasest paranemisest 2024. aastal on väljavaated eespool nimetatud ebakindluse tõttu endiselt tagasihoidlikud. Inflatsioonisuundumused aeglustusid 2025. aasta alguses kooskõlas keskpika perioodi stabiilsusootustega. Ettevõtete haavatavus püsis suur, maksejõuetusjuhtumite arv tõusis ning kasumeid pärssisid suured kulud ja vähene nõudlus. See mõjutas eriti väiksemaid ettevõtteid ja märkimisväärsete USA riskipositsioonidega ettevõtteid. ELi kodumajapidamiste sektor oli vastupidav ning seda toetasid aeglasem inflatsioon, madal töötuse määr, väiksemad rahastamiskulud ja kinnisvarahindade elavnemine. Finantsturgude riskivalmidus oli suur ning aktsiahinnad tõusid, seda eriti Ameerika Ühendriikides. Varade väärtust mõjutavad aga endiselt geopoliitilised ja makromajanduslikud riskid. Euroopa pangad püsisid vastupidavad, teenides rekordkasumeid, kuid selle vastupidavuse võivad proovile panna tulevased probleemid. Valitsemissektori võla ja SKP suhtarvude suurenemine ning süvenevad julgeolekuohud nõudsid eelarve jätkusuutlikkuse hoolikat juhtimist ja ulatuslikumat kaitsekulude rahastamist.

Vahetult pärast käesoleva aastaaruande koostamise lõppkuupäeva kehtestas USA valitsus oma peamistele kaubanduspartneritele enda kaubanduspuudujäägi vähendamiseks kõrged tariifid. Need aprilli alguses kehtestatud kaubanduspiirangud tõid kaasa maailmamajanduse väljavaate märkimisväärse korrigeerimise ja suurendasid volatiilsust finantsturgudel. Uuringud näitavad, et turuosalised on alandanud oma majanduskasvu prognoose, seda eriti USA majanduse puhul. Tariifid kergitasid ka inflatsiooniootusi, sest suuremad impordikulud kanduvad eeldatavasti osaliselt üle tarbijatele. Teatavates varaklassides täheldatud suurenenud volatiilsusest ja madalast likviidsusest hoolimata püsivad üleilmsed finantsturud üldiselt vastupidavad, ilma et see mõjutaks märgatavalt hinnaotsustuste tegemist. Kui tariifid on pikaajalised, võivad ELis realiseeruda finantsstabiilsusriskid ja Euroopa järelevalveasutused peavad neid suundumusi tähelepanelikult jälgima.

ESRN laiendas oma seireraamistikku kooskõlas oma volitustega jälgida süsteemseid riske ELi finantssektoris. Oma mandaadi raames avaldas ESRN 2025. aasta veebruaris aruande, milles nähti ette süsteemsete likviidsusriskide seire tervikliku raamistiku loomine.^[1] Uue raamistikuga kehtestatakse arvukalt näitajaid, mis hõlmavad pankade, kindlustusandjate ning pensioni- ja investeerimisfondide likviidsusriskide rahastamist ning peamiste varaklasside turulikviidsusriske. ESRN töötas välja ka ELi väärtpaberistamisturu seireraamistiku. ESRNi haldusnõukogu arutas aruannet ja kiitis selle heaks oma 2025. aasta märtsi istungil ning aruanne avaldati pärast vaatlusperioodi lõppu mais.^[2] ESRN avaldas ka oma korrapärase seirearuande teatavate mittepangast finantsvahendajate haavatavuste ja riskide kohta.^[3]

Stressitestid aitavad hinnata finantssüsteemi haavatavust riskide võimaliku realiseerumise suhtes. Neis simuleeritakse finantsasutuste reaktsioone hüpoteetilistes ebasoodsates majandus- ja finantstingimustes, toetades seeläbi riskijuhtimist ja kriiside ennetamist. Euroopa järelevalveasutused peavad vastavalt oma volitustele kooskõlastama koostöös Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga enda pädevusse kuuluvate ELi-üleste stressitestide tegemist. Vaatlusperioodil esitas ESRN Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvele (ESMA) rahaturufondide 2024. aasta stressitestimise suunistes toodud negatiivse stsenaariumi. Samuti esitati negatiivne stsenaarium 2025. aasta ELi-ülese pangandussektori stressitesti jaoks, mida koordineerib Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA), ning kaks negatiivset stsenaariumit 2025. aasta ELi-ülese tööandja kogumispensioni asutuse stressitesti jaoks, mida koordineerib Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA). Kõik stsenaariumid kavandati nii, et need hõlmaksid konkreetsete stressitestidega hõlmatud eri liiki finantsasutuste ärimudeleid ja riskiprofiile. Osaluse kõrval Euroopa järelevalveasutuste sektoripõhistes stressitestides töötas ESRN välja ka süsteemiülese likviidsuse stressitesti, et paremini mõista likviidsusriski dünaamikat kogu ELi finantssüsteemis. Selle eesmärk on mõista ELi sektorite sisest ja omavahelist seotust ning kvantifitseerida likviidsusšoki agregeeritud mõju ELis.

ESRNi töö finantsstabiilsust ohustada võivate haavatavuste hindamisel ja kõrvaldamisel tugineb üksikasjalikele kvaliteetsetele andmetele. ESRNil on korrapäraselt ja pidevalt juurdepääs teatavatele üksikasjalikele tehingu- või krediidiasutusepõhistele andmetele. Need hõlmavad andmeid tuletistehingute, väärtpaberitega finantseerimise tehingute, väärtpaberistamise ja alternatiivsete investeerimisfondide kohta. Vaatlusperioodil jätkas ESRN nende andmete analüüsimist, täites oma ülesannet hinnata finantsstabiilsust ohustavaid riske. ESRNi suutlikkust seda eesmärki kõige tõhusamal viisil täita takistab aga korrapärase ja pideva juurdepääsu puudumine mõningatele üksikasjalikele andmetele, näiteks teatavat liiki investeerimisfondide ja kindlustusandjate kohta. Seda arvesse võttes esitas ESRN oma seisukoha selle kohta, kuidas tõhustada andmete jagamist Euroopa järelevalveasutuste ja ESRNi vahel, et tema juurdepääs andmetele oleks paremini kooskõlas ESRNi eesmärkide ja volitustega.^[4] Vaatlusperioodi lõpuks ei olnud neid murekohti veel lahendatud.

ESRN rõhutas ka vajadust võtta kasutusele süsteemiülene perspektiiv, kuna see on ELi finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalve ülesannete täitmisel keskse tähtsusega.

Süsteemiülene lähenemine muutub üha vajalikumaks, sest pankade ja mittepangast finantsasutuste vastastikune sõltuvus hägustab finantssüsteemi eri sektorite vahelisi seoseid. Vastuseks Euroopa Komisjoni konsultatsioonile, milles hinnati makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika asjakohasust pangandusvälises finantsvahenduses, kirjeldas ESRN oma arusaama süsteemiülesest lähenemisviisist finantsstabiilsust ohustavate riskide hindamiseks ja maandamiseks.^[5] Sellise süsteemiülese lähenemisviisi tähtsust kajastati aruandes, milles käsitleti ESRNi määruse läbivaatamist. Aruande koostas kõrgetasemeline töörühm, mille neli liiget olid kursis ESRNi töö ja toimimisega.^[6]

ESRN jätkas tööd mitmes olulises sektori- ja piiriüleses poliitikavaldkonnas. ESRN on seda süsteemiülest lähenemisviisi kohaldanud kolmes valdkonnas, mida ta peab finantsstabiilsuse seisukohalt oluliseks. Need on varahaldus, kliirimine ja laenuandmine. Vaatlusperioodil tegi ESRN ka valdkonnaüleseid poliitikaettepanekuid, et aidata maandada krüptovaradest ja nendega seotud tegevusest tulenevaid finantsstabiilsust ohustavaid riske ning käsitleda lisatagatise nõudeid. Ühtlasi jätkas ESRN tööd poliitikaettepanekutega, mille eesmärk on aidata ennetada või leevendada süsteemiülestest küberintsidentidest tulenevaid finantsstabiilsust ohustavaid riske, aga ka äri- ja elamukinnisvaraturu arenguga seotud riske.

Samal ajal arendas ESRN edasi oma sektoripõhiseid tegevuspõhimõtteid pankade ja mittepankade suhtes, sest need toetavad samuti finantssüsteemi üldist stabiilsust.

ESRN tegi jätkuvalt edusamme seoses pangandussektoripõhiste tegevuspõhimõtetega. See hõlmas sisendit Euroopa Komisjoni käimasolevasse makrotasandi usaldatavusjärelevalve raamistiku läbivaatamisse, eelkõige Euroopa Komisjoni moodustatud panganduse, maksete ja kindlustuse eksperdirühma koosolekutel 2024. aasta oktoobris ja 2025. aasta märtsis.

ESRN jätkas pankade ühise makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika raamistiku kohaldamist, et hinnata ESRNi liikmete makrotasandi usaldatavusjärelevalve alaseid hoiakuid ning ühtaegu nii toetada kui ka vaidlustada riikide makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika otsuseid. Vaatlusperioodil hõlmas see töö riigipõhiste analüüside süvendamist. ESRN kavatseb seda analüüsi laiendada, et hõlmata edaspidi ka pangandusvälist finantsvahendust.

Euroopa Keskpangaga (EKP) koos avaldati ka aruanne, et anda parem ülevaade sellest, kuidas rakendatakse vastutsüklilise puhvri positiivse neutraalse määra mõistet Euroopa Majanduspiirkonna riikides. Aruandes esitati liikmete seisukohad edasiste sammude kohta Euroopa õigusaktides, sealhulgas soovitused vastutsüklilise kapitalipuhvri positiivse neutraalse määra kasutamise lihtsustamiseks finantstsükli varasemas etapis.

ESRN jätkas tööd ka mittepangast finantsasutustega seotud tegevuspõhimõtetega. Eelmisel läbivaatamisperioodil jõudsid ELi kaasseadusandjad poliitilisele kokkuleppele 1. tasandi tekstides, millega kehtestatakse investeerimisfondide, kindlustusandjate ja kesksete vastaspoolte usaldatavusnõuded. Siinses aruandes käsitleval vaatlusperioodil tegi ESRN ettepaneku muuta mõningaid neist eeskirjadest, et suurendada mittepangast finantsasutuste vastupanuvõimet. Samuti andis ta Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalvele ja Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvele nõu makrotasandi usaldatavusaspektide kohta teatavates teise ja kolmanda taseme tekstides, mida Euroopa järelevalveasutused töötavad välja uute usaldatavusnõuete rakendamiseks. See hõlmas ettepanekuid ja nõuandeid kesksete vastaspoolte, investeerimisfondide ja kindlustusandjate usaldatavusnõuete kohta.

ESRN täitis endiselt järelevaataja rolli riikide poliitikameetmete hindamisel.

ESRNi teavitatakse riiklike järelevalveasutuste võetud makrotasandi usaldatavusjärelevalve meetmetest ning mõnel juhul peab ta esitama oma arvamuse nende kasutamise ja/või vastastikkuse kohta. Pangandussektoris karmistati vaatlusperioodil mitmes liikmesriigis veelgi kapitalipõhist makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitikat. Mõned laenuvõtjapõhised meetmed aga kaotati või neid leevendati. Võeti mitmeid kapitalipõhiseid meetmeid, eelkõige seoses vastutsükliliste kapitalipuhvritega. Meetmete peamine eesmärk oli karmistada olemasolevaid makrotasandi usaldatavusjärelevalve põhimõtteid. Samuti võeti erinevaid laenuvõtjapõhiseid meetmeid, ehkki neil puudus konkreetne suund riikide makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika karmistamise või lõdvendamise poole. Kui vaadata kapitalipuhvrite koondnõudeid kogu EMP lõikes, siis süsteemse riski puhvrid on pandeemia järel üldiselt vähenenud, kuid seda on suurel määral tasakaalustanud sarnase ulatusega vastutsükliliste puhvrite moodustamine. Pangandusvälises sektoris teatasid Luksemburgi finantssektori järelevalveasutus (Commission de Surveillance du Secteur Financier, CSSF) ja Iirimaa keskpank, et nad kehtestavad finantsvõimenduse piirangud vastavalt alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitleva direktiivi artikli 25 lõikele 3. See on üks vähestest järelevalveasutuste käsutuses olevatest makrotasandi usaldatavusjärelevalve vahenditest, mille abil vähendada mittepangast finantsasutuste süsteemset haavatavust, ning ESRNi teavitati neist meetmetest eelmisel vaatlusperioodil.

ESRN täitis oma vastutus- ja aruandekohustust Euroopa Parlamendi ja üldsuse ees. Selleks osales ESRNi eesistuja 4. detsembril 2024 Euroopa Parlamendi majandus- ja rahanduskomisjonis (ECON) avalikul kuulamisel ning pidas finantsstabiilsusriskide arutamiseks kaks konfidentsiaalset kohtumist majandus- ja rahanduskomisjoni esimehe ja aseesimeestega. ESRNi eesistuja esimene asetäitja osales 20. veebruaril 2025 majandus- ja rahanduskomisjoni kuulamisel, et arutada strateegilisi nõuandeid ESRNi tuleviku kohta. Seoses vastutuskohustusega üldsuse ees avaldas ESRN 2024. aasta juulis oma 2023. aasta aruande. Peale selle andis ESRN oma panuse 2024. aasta oktoobris ning 2025. aasta veebruaris ja märtsis läbi viidud euroala finantssektori hindamisprogrammi, mille algatas Rahvusvaheline Valuutafond (IMF). Rahvusvaheline Valuutafond on ESRNile esitanud mitu soovitust. ESRNi haldusnõukogu palus ESRNi tegevust läbi vaataval kõrgetasemelisel töörühmal osaleda ESRNi määruse teisel läbivaatamisel ning anda strateegilisi nõuandeid ESRNi tuleviku kohta. Rühma aruanne avaldati 2024. aasta detsembris ning see esitati Euroopa Komisjonile, Euroopa Parlamendile ja Euroopa Liidu Nõukogule.