Voorwoord

Met veel genoegen presenteer ik dit veertiende jaarverslag van het Europees Comité voor systeemrisico’s (European Systemic Risk Board – ESRB) dat betrekking heeft op de periode van 1 april 2024 tot en met 31 maart 2025. In het jaarverslag, een cruciaal onderdeel van de transparantie- en verantwoordingsplicht van het ESRB, wordt aan de medewetgevers in de Europese Unie en de Europese burgers toegelicht hoe het ESRB zijn mandaat heeft vervuld.

Het verslagjaar was een uitdagende periode. Het Europese financiële stelsel blijkt desondanks over veerkracht te beschikken. De meeste banken en verzekeringsinstellingen behaalden historisch hoge winsten en financiële activa zijn aantrekkelijker geworden voor internationale beleggers. Maar we mogen niet achterover leunen: radicale en snelle veranderingen in de geopolitieke context blijven voor ons allen een uitdaging vormen.

Het macroprudentieel beleid heeft de financiële sector geholpen traditionele kwetsbaarheden aan te pakken. De autoriteiten hebben verder gewerkt aan uitdagingen zoals de uitgesproken volatiliteit op de markten voor woningen en commercieel vastgoed, die werd gekenmerkt door buitensporige en onhoudbare uitbundigheid, langdurige risicoaversie en het optreden van risico’s. Vastgoed is in sommige gevallen nog steeds een aandachtspunt, maar er is veel vooruitgang geboekt om het effect ervan op de financiële sector te beperken.

Een systeembrede aanpak van het macroprudentieel beleid is nodig in het huidige klimaat, waarin kwetsbaarheden in andere sectoren van het financiële stelsel de risico’s voor banken versterken. Na de grote financiële crisis waren banken de dominante speler in de Europese financiële sector, wat vanwege het gebrek aan alternatieven tot bezorgdheid over de financiële stabiliteit heeft geleid. In reactie daarop heeft de EU-wetgever een ruim scala aan bankinstrumenten ter beschikking gesteld van de macroprudentiële autoriteiten. Inmiddels nemen niet-bancaire financiële instellingen een aanzienlijk deel van de kredietverlening voor hun rekening. Een rijker aanbod van financiële diensten is een kans voor de reële economie, maar ook een bron van risico’s. Daarom pleit het ESRB de laatste jaren voor aanvullende beleidsinstrumenten om de risico’s van niet-bancaire financiële intermediatie aan te pakken. Dit blijft urgent en ik kijk uit naar de hervormingen van de regelgeving door de EU-wetgevers.

Het ESRB heeft ook geijverd voor een meer op activiteiten gebaseerde wetgeving, waarmee het doorschuiven van risico’s tussen financiële sectoren zou kunnen voorkomen of beperken. Het ESRB heeft in november 2024 een verslag gepubliceerd waarin de voordelen worden belicht van een combinatie van de huidige focus op instellingen en aandacht voor activiteiten. Het huidige wetgevingskader is verdeeld over verschillende juridische entiteiten en houdt geen rekening met hun interacties. Centrale tegenpartijen, clearingleden en bankcliënten vormen bijvoorbeeld een geïntegreerd clearing-ecosysteem dat kredietrisico’s kan opvangen, maar ook liquiditeitsrisico’s kan vergroten. Dit vergt grote aandacht van het ESRB en alle sectorale autoriteiten. Ik verwelkom daarom de recente oprichting van het gezamenlijk monitoringmechanisme, waarin alle Europese toezichthoudende autoriteiten, het ESRB, de ECB en de nationale autoriteiten zijn samengebracht om volledig inzicht te krijgen in de macrofinanciële gevolgen van die interacties.

Er is al veel gezegd over de dringende noodzaak om een spaar- en investeringsunie tot stand te brengen. In dat kader heb ik EU-commissaris Maria Luís Albuquerque uitgenodigd op de eerste vergadering van de algemene raad van het ESRB na haar benoeming. We hebben besproken hoe macroprudentieel beleid extra macrofinanciële stabiliteit kan bieden en zo kan bijdragen tot verdere integratie van de financiële markten ten behoeve van burgers en bedrijven. In mijn inleidende verklaring voor de Commissie economische en monetaire zaken van het Europees Parlement heb ik ook benadrukt dat de Europese toezichtbevoegdheden verder moeten worden ontwikkeld om de risico’s van versnippering te verminderen.

Tijdens de verslagperiode kwamen er nieuwe spelers en nieuwe producten op de Europese financiële markt. Dat is het geval voor aanbieders van crypto’s, de nieuwkomers in de wereld van finance. Maar ook traditionele spelers bieden steeds vaker cryptodiensten aan hun klanten. Dit brengt kansen met zich mee, maar ook nieuwe risico’s. Tijdens de verslagperiode is de verordening betreffende markten in cryptoactiva (Markets in Crypto-Assets Regulation – MiCA) in werking getreden. Als voorzitter van het ESRB heb ik herhaaldelijk aangegeven dat de Europese Unie moet nadenken over een integratie van het MiCA-regime. In dit jaarverslag wordt ook ingegaan op de door verschillende leden van het ESRB gedeelde zorgen over de fungibiliteit van stablecoins die zowel in de EU als in een derde land worden uitgegeven (‘multi-issuance schemes’).

Verbanden tussen cybercriminelen en staatsactoren vormen nieuwe hybride risico’s voor de financiële stabiliteit. Het ESRB heeft een rapport gepubliceerd waarin het nationale en pan-Europese maatregelen beoordeelt om de cyberweerbaarheid van de financiële sector te versterken. In het kader van de Verordening betreffende digitale operationele weerbaarheid hebben de Europese toezichthoudende autoriteiten een pan-Europees kader voor de coördinatie van systemische cyberincidenten (EU-SCICF) opgericht, waar het ESRB zich in januari 2025 bij heeft aangesloten. EU-SCICF is een forum waar financiële autoriteiten tijdens grootschalige cyberincidenten vertrouwelijke informatie kunnen uitwisselen, onder meer over de mogelijke verbreiding ervan en over herstelmaatregelen. Door dit kader tijdig te activeren kunnen coördinatieproblemen tussen autoriteiten tot een minimum beperkt worden. Het kader kan ook worden gebruikt bij bredere operationele incidenten waarvan de onderliggende oorzaak vaak pas na verloop van tijd kan worden bepaald.

Op grond van de ESRB-verordening moest de rechtsgrondslag van het ESRB eind 2024 zijn herzien. Daarom werd een groep van vier deskundigen gevraagd een onafhankelijke visie op de toekomst van het ESRB te geven. Tot de ambities van het ESRB op middellange termijn behoort capaciteitsontwikkeling om een systeembrede top-down stresstest te kunnen doen. Een belangrijke eerste stap was een liquiditeitsstresstest voor het hele financiële stelsel, die tijdens de verslagperiode werd afgerond.

Het succes van het ESRB is te danken aan de inzet van velen bij de aangesloten instellingen en van de deskundigen in ons wetenschappelijk adviescomité. Ik wil hen allen bedanken voor hun bijdragen, die worden genoemd in de talrijke publicaties van het ESRB. Ik kan hier slechts enkele mensen noemen met wie ik zeer nauw samenwerkte, met name François Villeroy de Galhau, president van Banque de France, voor zijn ondersteuning in het stuurcomité, en zijn opvolger in dit comité, Joachim Nagel, president van de Deutsche Bundesbank. Graag spreek ik ook mijn dank uit aan Pablo Hernández de Cos, die ermee heeft ingestemd om tot een jaar na afloop van zijn mandaat als president van Banco de España voorzitter te blijven van het technisch adviescomité. Daarnaast ben ik Aino Bunge, vicepresident van Sveriges Riksbank, dankbaar dat ze de rol van vicevoorzitter van het technisch adviescomité heeft aanvaard. Mijn dank gaat ook uit naar Stephen Cecchetti voor het op zich nemen van het voorzitterschap van het wetenschappelijk adviescomité, en Thorsten Beck voor het overnemen van deze veeleisende rol. En geen van onze werkzaamheden zou zijn verricht zonder de onverdroten inzet van het ESRB-team onder leiding van het hoofd van het ESRB-secretariaat, Francesco Mazzaferro.

Christine Lagarde
Voorzitter ESRB

Samenvatting

Dit jaarverslag heeft betrekking op de periode van 1 april 2024 tot en met 31 maart 2025.

Het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) heeft zijn reguliere identificatie en beoordeling van kwetsbaarheden en risico’s uitgevoerd.

De economie van de Europese Unie stond tijdens de verslagperiode voor aanzienlijke uitdagingen op het gebied van financiële stabiliteit, voornamelijk onder invloed van externe factoren. Belangrijke risico’s waren onder meer de spanningen in het Midden-Oosten en de aanhoudende agressie van Rusland tegen Oekraïne. Dit leidde tot volatiliteit van de grondstoffenprijzen en inflatiezorgen, die werden verlicht door de inspanningen van de EU om de afhankelijkheid van Russische energie te verminderen. Daarnaast hebben beleidsveranderingen in de VS, zoals voorgestelde handelsbeperkingen en verruiming van het begrotingsbeleid, voor wereldwijde onzekerheid gezorgd. Dit leidde tot meer marktvolatiliteit en neerwaartse herzieningen van de groeivoorspellingen voor de economie van de EU. Ondanks een lichte verbetering van de economische groei in de EU in 2024 bleven de vooruitzichten gematigd als gevolg van deze onzekerheden. De inflatie matigde begin 2025, in overeenstemming met de verwachtingen over stabiliteit op middellange termijn. De bedrijven bleven kwetsbaar, met toenemende faillissementen en druk op de winsten als gevolg van hoge kosten en geringe vraag. Vooral kleinere bedrijven en bedrijven die veel zaken doen met de VS werden getroffen. De sector van de huishoudens in de EU vertoonde veerkracht, dankzij geringere inflatie, lage werkloosheidspercentages, lagere financieringskosten en een herstel van de vastgoedprijzen. De risicobereidheid op de financiële markten was groot en de aandelenkoersen stegen, met name in de Verenigde Staten. Geopolitieke en macro-economische risico’s blijven echter van invloed op de waardering van activa. De Europese banken bleven veerkrachtig en boekten recordwinsten, maar toekomstige uitdagingen kunnen deze veerkracht op de proef stellen. De hoge overheidsschuldquotes en de toenemende veiligheidsdreiging vereisten een zorgvuldig beheer van de budgettaire houdbaarheid en hogere uitgaven voor defensie.

Kort na de afsluitdatum voor dit jaarverslag heeft de Amerikaanse regering zware invoerheffingen voor haar belangrijkste handelspartners uitgevaardigd om het Amerikaanse handelstekort te verkleinen. Deze handelsbeperkingen, die begin april werden opgelegd, leidden tot substantiële herzieningen van de mondiale economische vooruitzichten en een toename van de volatiliteit op de financiële markten. Uit enquêtes blijkt dat marktpartijen hun vooruitzichten voor de economische groei neerwaarts hebben bijgesteld, vooral voor de Amerikaanse economie. De tarieven verhoogden ook de inflatieverwachtingen, aangezien de hogere invoerkosten naar verwachting gedeeltelijk zullen worden doorberekend aan de consumenten. Ondanks de grote volatiliteit en de lage liquiditeit in bepaalde activacategorieën blijven de mondiale financiële markten over het algemeen veerkrachtig, zonder merkbare invloed op de prijsvorming. Als de tarieven van blijvende aard zijn, kunnen zich in de EU risico’s voor de financiële stabiliteit voordoen. De Europese autoriteiten moeten de ontwikkelingen nauwlettend volgen.

Het ESRB heeft zijn toezichtskader uitgebreid in overeenstemming met zijn mandaat om systeemrisico’s in de financiële sector van de EU in de gaten te houden. Als onderdeel van dit mandaat heeft het ESRB in februari 2025 een verslag gepubliceerd waarin een uitgebreid kader voor het toezicht op systemische liquiditeitsrisico’s wordt uiteengezet.^[1] Dit nieuwe kader introduceert een brede set indicatoren voor liquiditeitrisico bij de financiering van banken, verzekeraars, pensioenfondsen en beleggingsfondsen, alsook voor de risico’s bij marktliquiditeit voor de belangrijkste activacategorieën. Het ESRB heeft ook zijn toezichtskader voor de securitisatiemarkt van de EU ontwikkeld. De algemene raad van het ESRB heeft tijdens zijn vergadering in maart 2025 een verslag besproken en goedgekeurd. Dit verslag werd na de verslagperiode, in mei, gepubliceerd.^[2] Tot slot heeft het ESRB zijn reguliere toezichtsverslag over kwetsbaarheden en risico’s met betrekking tot bepaalde niet-bancaire financiële intermediairs gepubliceerd.^[3]

Stresstests helpen om de kwetsbaarheden van het financiële stelsel en de mogelijke materialisatie van risico’s te beoordelen. In stresstests wordt de respons van financiële instellingen onder hypothetische ongunstige economische en financiële omstandigheden gesimuleerd en zo kunnen het risicobeheer en de crisispreventie worden verbeterd. Overeenkomstig hun mandaat moeten de Europese toezichthoudende autoriteiten samen met het ESRB de onder hun bevoegdheid vallende stresstests op EU-niveau coördineren. Tijdens de verslagperiode heeft het ESRB de Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority – ESMA) het ongunstige scenario voor de richtsnoeren voor stresstests van geldmarktfondsen voor 2024 aangereikt. Het ESRB heeft ook het ongunstige scenario aangeleverd voor de EU-brede stresstest voor de banksector in 2025, die gecoördineerd werd door de Europese Bankautoriteit (EBA), en twee ongunstige scenario’s voor de EU-brede stresstest in 2025 voor bedrijfspensioenfondsen, die gecoördineerd werd door de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA). Alle scenario’s waren toegesneden op de bedrijfsmodellen en risicoprofielen van de verschillende soorten financiële instellingen waarop de specifieke stresstests betrekking hadden. Het ESRB heeft niet alleen bijgedragen aan de sectorale stresstests van de Europese toezichthoudende autoriteiten, maar heeft ook een systeembrede liquiditeitsstresstest ontwikkeld om een beter inzicht te krijgen in de dynamiek van liquiditeitsrisico’s in het gehele financiële stelsel van de EU. Het doel van deze stresstest was inzicht te krijgen in de onderlinge verwevenheid tussen en binnen EU-sectoren en het effect van een geaggregeerde liquiditeitsschok in de EU te kwantificeren.

De werkzaamheden van het ESRB bij het beoordelen en aanpakken van kwetsbaarheden die risico’s zouden kunnen vormen voor de financiële stabiliteit zijn gebaseerd op gedetailleerde gegevens van hoge kwaliteit. Het ESRB heeft op regelmatige basis toegang tot bepaalde zeer gedetailleerde transactie- of instellingsspecifieke gegevens. Het gaat onder meer om gegevens over derivatentransacties, effectenfinancieringstransacties, securitisatie en alternatieve beleggingsinstellingen. Tijdens de verslagperiode heeft het ESRB deze gegevens verder geanalyseerd en daarmee invulling gegeven aan zijn mandaat om de risico’s voor de financiële stabiliteit te beoordelen. Het vermogen van het ESRB om deze doelstelling op de meest doeltreffende wijze te verwezenlijken wordt echter belemmerd door een gebrek aan toegang tot bepaalde gedetailleerde gegevens op regelmatige en doorlopende basis, bijvoorbeeld gegevens over sommige soorten beleggingsfondsen en verzekeraars. Tegen deze achtergrond heeft het ESRB zijn visie op verbetering van de gegevensdeling tussen de Europese toezichthoudende autoriteiten en het ESRB uiteengezet, om de toegang tot gegevens beter af te stemmen op zijn doelstellingen en mandaat.^[4] Aan het einde van de verslagperiode waren deze punten van zorg nog niet verholpen.

Het ESRB benadrukte ook de noodzaak van een systeembreed perspectief, aangezien dit centraal staat in zijn mandaat van macroprudentieel toezicht op het financiële stelsel van de EU.

Een systeembrede aanpak wordt steeds belangrijker omdat door onderlinge afhankelijkheden tussen banken en niet-banken de scheidslijnen tussen verschillende sectoren in het financiële stelsel vervagen. Het ESRB heeft zijn visie uiteengezet op een systeembrede aanpak bij het beoordelen en tegengaan van risico’s voor de financiële stabiliteit in zijn reactie op de raadpleging van de Europese Commissie waarin de toereikendheid van het macroprudentieel beleid voor niet-bancaire financiële intermediatie werd beoordeeld.^[5] Het belang van deze systeembrede benadering kwam tot uiting in een rapport dat ten grondslag lag aan de herziening van de ESRB-verordening. Het rapport werd opgesteld door een Groep op hoog niveau, waarvan de vier leden vertrouwd waren met het werk en het functioneren van het ESRB.^[6]

Met dit in het achterhoofd zette het ESRB zijn werkzaamheden aan verschillende belangrijke sector- en grensoverschrijdende beleidsdossiers voort. Het ESRB heeft deze systeembrede benadering toegepast op drie activiteiten die het belangrijk acht voor de financiële stabiliteit: vermogensbeheer, clearing en kredietverlening. Tijdens de verslagperiode deed het ESRB ook sectoroverschrijdende beleidsvoorstellen om de risico’s van crypto’s en daarmee samenhangende activiteiten voor de financiële stabiliteit, alsook margestortingen, aan te pakken. Daarnaast is het ESRB blijven werken aan beleidsvoorstellen om de risico’s voor de financiële stabiliteit door systeembrede cyberincidenten en risico’s als gevolg van ontwikkelingen op de commerciële en niet-commerciële vastgoedmarkten te helpen voorkomen of beperken.

Tegelijkertijd heeft het ESRB zijn sectorspecifieke beleid voor banken en niet-banken verder ontwikkeld, aangezien dat ook de algehele stabiliteit van het financiële stelsel ondersteunt.

Het ESRB heeft opnieuw voortgang geboekt bij het sectorspecifiek beleid voor het bankwezen. Dit omvatte onder meer het leveren van input voor de lopende herziening van het macroprudentieel kader door de Europese Commissie, met name tijdens de vergaderingen van de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen van de Europese Commissie in oktober 2024 en maart 2025.

Het ESRB bleef het macroprudentieel beleid van de ESRB-leden evalueren aan de hand van het gemeenschappelijk kader voor de macroprudentiële beleidskoers voor banken, met als doel het ondersteunen en beoordelen van macroprudentiële beleidsbeslissingen. Tijdens de verslagperiode bestonden deze werkzaamheden uit een verdieping van de landspecifieke analyse. Het ESRB is van plan deze analyse in de toekomst uit te breiden naar de niet-bancaire financiële intermediatie.

Daarnaast is samen met de Europese Centrale Bank (ECB) een verslag gepubliceerd om een beter inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het concept van een positief neutraal rentetarief voor de anticyclische kapitaalbuffer wordt toegepast in landen van de Europese Economische Ruimte (EER). Het verslag schetste de visie van de leden op een weg vooruit voor Europese wetgeving, waaronder suggesties om het gebruik van de anticyclische buffer in een eerder stadium van de financiële cyclus te faciliteren.

Het ESRB heeft ook verder gewerkt aan sectorspecifiek beleid voor niet-banken. Tijdens de vorige verslagperiode hadden de medewetgevers van de EU een politiek akkoord bereikt over de teksten van niveau 1, waarin de prudentiële regels voor beleggingsfondsen, verzekeraars en centrale tegenpartijen zijn vastgelegd. Tijdens de verslagperiode waar we het nu over hebben, heeft het ESRB wijzigingen in een aantal van deze regels voorgesteld om de weerbaarheid van niet-banken te vergroten. Het ESRB verstrekte ook advies aan EIOPA en ESMA over macroprudentiële aspecten van bepaalde teksten van niveau 2 en niveau 3 die door de Europese toezichthoudende autoriteiten worden opgesteld om uitvoering te geven aan de nieuwe prudentiële regels. Daarin stonden ook voorstellen en adviezen over de prudentiële regels voor centrale tegenpartijen, beleggingsfondsen en verzekeraars.

Het ESRB bleef een toezichthoudende rol spelen bij de beoordeling van nationale beleidsmaatregelen.

Het ESRB wordt in kennis gesteld van macroprudentiële maatregelen die door nationale autoriteiten zijn genomen en moet in sommige gevallen advies uitbrengen over het gebruik ervan en/of wederkerigheid. Binnen de banksector werden de macroprudentiële kapitaalmaatregelen in een aantal lidstaten tijdens de verslagperiode verder aangescherpt. Sommige op de kredietnemer gebaseerde maatregelen werden echter geschrapt of versoepeld. Er werden een aantal kapitaalmaatregelen genomen, voornamelijk met betrekking tot anticyclische kapitaalbuffers, die in de eerste plaats bedoeld waren om de bestaande macroprudentiële beleidskoersen aan te scherpen. Ook werden een aantal op de kredietnemer gerichte maatregelen toegepast, hoewel deze niet specifiek te definiëren zijn in termen van verkrapping of versoepeling van het macroprudentieel beleid van landen. Wat de totale kapitaalbuffervereisten in de gehele EER betreft, zijn de systeemrisicobuffers sinds de pandemie over het geheel genomen gedaald, maar dit werd grotendeels gecompenseerd door de opbouw van anticyclische buffers van een vergelijkbare omvang op geaggregeerd niveau. Bij de niet-bancaire sector hebben de Luxemburgse Commission de Surveillance du Secteur Financier en de Central Bank of Ireland aangekondigd dat ze hefboomlimieten zouden invoeren overeenkomstig artikel 25, lid 3, van de richtlijn beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen. Dit is een van de weinige macroprudentiële instrumenten waarover autoriteiten beschikken om de systeemkwetsbaarheden voor niet-banken te verminderen. Het ESRB werd tijdens de vorige verslagperiode van deze maatregelen op de hoogte gebracht.

Het ESRB heeft voldaan aan zijn verantwoordingsplicht en rapportageverplichtingen ten opzichte van het Europees Parlement en de Europese burgers. De voorzitter van het ESRB heeft op 4 december 2024 een openbare hoorzitting voor de Commissie economische en monetaire zaken van het Europees Parlement (ECON) bijgewoond en twee vertrouwelijke vergaderingen gehouden met de voorzitter en vicevoorzitters van de ECON om risico’s voor de financiële stabiliteit te bespreken. De eerste vicevoorzitter van het ESRB heeft op 20 februari 2025 de hoorzitting van de ECON bijgewoond om strategisch advies over de toekomst van het ESRB te bespreken. In het kader van zijn verantwoordingsplicht tegenover het publiek heeft het ESRB in juli 2024 zijn jaarverslag over 2023 uitgebracht. Daarnaast heeft het ESRB bijgedragen aan het programma van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) voor de beoordeling van de financiële sector van het eurogebied, dat in oktober 2024 en in februari-maart 2025 werd uitgevoerd. Het IMF heeft een aantal aanbevelingen gedaan aan het ESRB. De algemene raad van het ESRB had de Groep op hoog niveau inzake de evaluatie van het ESRB verzocht bij te dragen aan de tweede herziening van de ESRB-verordening met strategisch advies over de toekomst van het ESRB. Het verslag van de groep werd in december 2024 gepubliceerd en voorgelegd aan de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.