Predgovor

Z velikim veseljem vam predstavljam štirinajsto letno poročilo Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB), ki zajema obdobje od 1. aprila 2024 do 31. marca 2025. Priprava letnega poročila je sestavni del dolžnosti ESRB, da deluje transparentno in odgovorno do javnosti. Njegov namen je seznaniti sozakonodajalca v Evropski uniji in širšo evropsko javnost s tem, kako je ESRB izvajal svoj mandat.

V dvanajstih mesecih, ki jih zajema obravnavano obdobje, je bilo polno izzivov. Kljub temu se je evropski finančni sistem izkazal za odpornega. Večina bank in zavarovalnic je ustvarila zgodovinsko visoke dobičke, finančno premoženje pa je postalo bolj zanimivo za mednarodne vlagatelje. Vendar ne smemo počivati na lovorikah: radikalne in hitre spremembe v geopolitičnem okolju ostajajo izziv za vse nas.

Ob pomoči makrobonitetne politike je finančni sektor uspešno krmaril med običajnimi ranljivostmi. Oblasti so še naprej ukrepale in se spoprijemale z izzivi, kot je denimo velika volatilnost na trgih stanovanjskih in poslovnih nepremičnin, ki so jo zaznamovali prekomeren in nevzdržen razmah, vztrajna nenaklonjenost tveganjem in uresničitev tveganj. Nepremičnine so v nekaterih primerih še vedno problematično področje, vendar je bil dosežen velik napredek pri omejevanju njihovega vpliva na finančni sektor.

V sedanjih razmerah, ko se bančna tveganja še stopnjujejo zaradi ranljivosti v drugih sektorjih finančnega sistema, je treba k makrobonitetni politiki pristopati na ravni celotnega sistema. Po globalni finančni krizi je bila za evropski finančni sektor značilna osrednja vloga bank, kar je povzročilo zaskrbljenost glede finančne stabilnosti zaradi pomanjkanja alternativ. V odziv na to sta zakonodajalca v EU makrobonitetnim organom zagotovila obsežen sklop bančnih orodij. Danes nebanke odobrijo precejšen del vseh posojil. Bogatejša ponudba finančnih storitev je priložnost za realno gospodarstvo, vendar je tudi vir tveganj. Zato se je ESRB v zadnjih letih zavzemal za dopolnilen sklop orodij, ki bi obravnavala tveganja, ki izhajajo iz nebančnega finančnega posredništva. To ostaja nujno in od zakonodajalcev EU pričakujem, da bodo izvedli regulativne reforme.

ESRB se je zavzemal tudi za tak pristop k zakonodaji, ki bi bolj temeljil na aktivnosti, s čimer bi se lahko preprečila ali zmanjšala selitev tveganj med finančnimi sektorji. Novembra 2024 je ESRB objavil poročilo, ki kaže prednosti kombiniranja običajnega fokusa na subjekte s fokusom na aktivnosti. Trenutno je zakonodajni okvir razdrobljen na različne pravne subjekte in ne upošteva njihove medsebojne interakcije. Če navedem en primer, centralne nasprotne stranke, klirinški člani in bančni komitenti tvorijo integriran klirinški ekosistem, ki lahko absorbira kreditna tveganja, vendar lahko tudi poveča likvidnostna tveganja. To terja veliko pozornost ESRB in vseh sektorskih organov. Pozdravljam nedavno vzpostavitev mehanizma skupnega spremljanja, ki združuje vse evropske nadzorne organe, ESRB, ECB in nacionalne organe, da bi bolje razumeli makro-finančne posledice omenjenih interakcij.

Veliko je že bilo govora o tem, da je treba nujno vzpostaviti unijo prihrankov in naložb. Zato mi je v veliko veselje, da sem na prvi seji splošnega odbora, ki je potekala po njenem imenovanju, gostila evropsko komisarko Mario Luís Albuquerque. Razpravljali sva o tem, kako lahko makrobonitetna politika postane dodaten element makro-finančne stabilnosti in tako spodbuja integracijo finančnih trgov v korist državljanov in podjetij. V uvodni izjavi pred Odborom Evropskega parlamenta za ekonomske in monetarne zadeve sem tudi poudarila, da je treba še naprej razvijati evropske nadzorne pristojnosti, da bi se zmanjšalo tveganje fragmentacije.

V obravnavanem obdobju so na evropski finančni trg vstopili novi akterji in novi produkti. To so bili denimo ponudniki storitev v zvezi s kriptosredstvi, ki so novi akterji na finančnem področju. Toda kripto storitve svojim strankam vse pogosteje ponujajo tudi tradicionalni akterji. To prinaša nove priložnosti, vendar tudi nov sklop tveganj. V obravnavanem obdobju je začela veljati uredba o trgih kriptosredstev (MiCA). V vlogi predsednice ESRB sem ob več priložnostih omenila, da bi morala Evropska unija razmisliti o integraciji režima MiCA. To letno poročilo navaja tudi pomisleke glede zamenljivosti stabilnih kriptokovancev, izdanih tako v EU kot tudi v tretji državi (»sheme z več izdajami«), podobne pomisleke pa je izrazilo več institucij članic ESRB.

Kibernetski kriminalci in državni akterji skupaj tvorijo leglo, ki je izvor novih hibridnih tveganj za finančno stabilnost. ESRB je objavil poročilo, v katerem je ocenil nacionalne in vseevropske okvire za spodbujanje kibernetske odpornosti v finančnem sektorju. V kontekstu uredbe o digitalni operativni odpornosti (DORA) so evropski nadzorni organi vzpostavili vseevropski okvir za usklajevanje v primeru sistemskih kibernetskih incidentov (EU-SCICF), ki se mu je januarja 2025 pridružil tudi ESRB. Okvir predstavlja forum za finančne organe, ki si lahko med obsežnimi kibernetskimi incidenti izmenjujejo zaupne informacije, med drugim o potencialnem širjenju incidentov in ukrepih za zmanjšanje posledic. S pravočasno aktivacijo bi se lahko zmanjšale napake pri usklajevanju med organi. Okvir bi se lahko uporabljal tudi pri širših operativnih incidentih, kjer je mogoče temeljni vzrok pogostokrat ugotoviti šele po daljšem obdobju.

Uredba o ESRB določa, da je treba pravno podlago odbora revidirati do konca leta 2024. Tako je bila skupina štirih strokovnjakov zadolžena, da predstavi svoja neodvisna stališča o prihodnosti ESRB. Ena od dolgoročnih ambicij ESRB je, da razvije zmogljivosti za stresno testiranje od zgoraj navzdol na ravni celotnega sistema. Pomemben prvi korak je bil likvidnostni stresni test v celotnem finančnem sistemu, ki je bil dokončan v obravnavanem obdobju.

Uspešno delo ESRB je v veliki meri zasluga številnih predanih ljudi iz institucij članic odbora ter priznanih strokovnjakov v svetovalnem znanstvenem odboru. Vsem bi se rada zahvalila za njihov prispevek, ki je dobil priznanje v številnih publikacijah ESRB. Tukaj lahko omenim le nekaj ljudi, s katerimi sem bila v posebno tesnem stiku, med katerimi so zlasti François Villeroy de Galhau, guverner Banque de France, za njegovo podporo v usmerjevalnem odboru, kjer sem z veseljem pozdravila njegovega naslednika Joachima Nagla, predsednika Deutsche Bundesbank. Svojo hvaležnost bi rada izrazila tudi Pablu Hernándezu de Cosu, ki je privolil, da bo predsedoval svetovalnemu tehničnemu odboru še eno leto po koncu mandata, ki ga je imel kot guverner Banco de España. Hvaležna sem tudi Aino Bunge, namestnici guvernerja Sveriges riksbank, da je sprejela vlogo podpredsednice svetovalnega tehničnega odbora. Zahvala gre tudi Stephenu Cecchettiju za predsedovanje svetovalnemu znanstvenemu odboru in Thorstenu Becku, ki je prevzel to zahtevno vlogo. Nič od tega pa ne bi bilo mogoče brez neomajne predanosti ekipe ESRB pod vodstvom vodje sekretariata ESRB Francesca Mazzaferra.

Christine Lagarde
Predsednica ESRB

Povzetek

To letno poročilo obravnava obdobje od 1. aprila 2024 do 31. marca 2025.

Evropski odbor za sistemska tveganja (ESRB) je redno ugotavljal in ocenjeval ranljivosti in tveganja.

Gospodarstvo v EU se je v obravnavanem obdobju soočalo s precejšnjimi izzivi na področju finančne stabilnosti, ki so jih poganjali predvsem zunanji dejavniki. Med glavnimi tveganji so bile napetosti na Bližnjem vzhodu in nadaljevanje ruske agresije proti Ukrajini. To je povzročilo volatilnost cen primarnih surovin in strah pred inflacijo, ki pa so ga ublažila prizadevanja EU, da zmanjša odvisnost od ruske energije. Poleg tega so premiki v ameriški ekonomski politiki – denimo predlagane trgovinske omejitve in fiskalna ekspanzija – povzročili globalno negotovost, ki je prispevala k večji tržni volatilnosti in popravkom navzdol v napovedih gospodarske rasti v EU Kljub rahlemu izboljšanju gospodarske rasti v EU leta 2024 so obeti zaradi omenjenih negotovosti ostali oslabljeni. Inflacijski trendi so se na začetku leta 2025 umirili in postali skladni s srednjeročnimi pričakovanji glede cenovne stabilnosti. Ranljivosti v podjetjih so ostale povišane, pri čemer se je število primerov insolventnosti povečalo, dobičke pa so zavirali visoki stroški in šibko povpraševanje. Še posebno so bila prizadeta manjša podjetja in podjetja z velikimi izpostavljenostmi do ZDA. Sektor gospodinjstev v EU je bil odporen, k čemur so prispevali nižja inflacija, nizke stopnje brezposelnosti, nižji stroški financiranja in odboj cen nepremičnin. Na finančnih trgih je bila naklonjenost tveganju velika, saj so se tečaji delnic zvišali, zlasti v ZDA. Toda geopolitična in makroekonomska tveganja so še naprej vplivala na vrednotenje finančnega premoženja. Evropske banke so ostale odporne in izkazovale rekordne dobičke, vendar bi lahko prihodnji izzivi odpornost postavili na preizkušnjo. Povišano razmerje med javnim dolgom in BDP ter vse večje varnostne grožnje so terjali skrbno upravljanje fiskalne vzdržnosti in več financiranja za obrambo.

Kmalu po presečnem datumu za to letno poročilo je ameriška vlada glavnim trgovinskim partnericam naložila velike carine, da bi zmanjšala ameriški trgovinski primanjkljaj. Zaradi trgovinskih omejitev, uvedenih na začetku aprila, so bili svetovni gospodarski obeti precej popravljeni navzdol, volatilnost na finančnih trgih pa se je povečala. Ankete kažejo, da so tržni udeleženci znižali svoje napovedi gospodarske rasti, zlasti za ameriško gospodarstvo. Zaradi carin so se zvišala tudi inflacijska pričakovanja, saj se bodo višji uvozni stroški predvidoma deloma prenesli na potrošnike. Kljub povišani volatilnosti in nizki likvidnosti v nekaterih razredih finančnega premoženja ostajajo svetovni finančni trgi na splošno odporni in nimajo izrazitejšega vpliva na iskanje primernih cen med kupci in prodajalci. Če so carine dolgotrajne, se lahko tveganja za finančno stabilnost v EU uresničijo, zato morajo evropske oblasti pozorno spremljati dogajanja.

ESRB je razširil okvir spremljanja v skladu s svojim mandatom, da spremlja sistemska tveganja v finančnem sektorju EU. Kot del tega mandata je februarja 2025 objavil poročilo, v katerem je predstavil celovit okvir za spremljanje sistemskih likvidnostnih tveganj.^[1] Novi okvir uvaja širok nabor kazalnikov, ki zajemajo tveganja v zvezi z likvidnostjo financiranja bank, zavarovalnic, pokojninskih skladov in investicijskih skladov ter tržna likvidnostna tveganja pri glavnih razredih finančnega premoženja. ESRB je razvil tudi okvir za spremljanje trga listinjenja v EU. Splošni odbor ESRB je poročilo obravnaval in odobril na seji marca 2025 in ga nato objavil maja, tj. po zaključku obravnavanega obdobja.^[2] ESRB je objavil tudi poročilo o rednem spremljanju ranljivosti in tveganj, ki zadevajo nekatere nebančne finančne posrednike.^[3]

S pomočjo stresnih testov se ocenjujejo ranljivosti finančnega sistema na morebitno uresničitev tveganj. Testi simulirajo odziv finančnih institucij v hipotetičnih neugodnih gospodarskih in finančnih pogojih, s čimer so v pomoč pri upravljanju tveganj in preprečevanju kriz. Evropski nadzorni organi morajo v skladu s svojim mandatom in v sodelovanju z ESRB usklajevati stresne teste na ravni EU, ki spadajo v njihovo pristojnost. V obravnavanem obdobju je ESRB Evropskemu organu za vrednostne papirje in trge (ESMA) posredoval neugodni scenarij v sklopu smernic za stresno testiranje skladov denarnega trga v letu 2024. Pripravil je tudi neugodni scenarij za stresni test bančnega sektorja na ravni EU leta 2025, ki ga je koordiniral Evropski bančni organ (EBA), in dva neugodna scenarija za stresni test poklicnih pokojninskih skladov na ravni EU leta 2025, ki ga je koordiniral Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA). Vsi scenariji so bili prilagojeni tako, da zajamejo poslovni model in profil tveganosti različnih vrst finančnih institucij, ki so sodelovale v posameznih stresnih testih. Poleg tega, da je ESRB prispeval k sektorskim stresnim testom evropskih nadzornih organov, je razvil tudi likvidnostni stresni test na ravni celotnega sistema, da bi bolje razumel dinamiko likvidnostnih tveganj v celotnem finančnem sistemu EU. Cilj tega testa je bolje razumeti povezave med sektorji in znotraj sektorjev EU ter kvantificirati vpliv agregatnega likvidnostnega šoka v EU.

Delo ESRB v zvezi z ocenjevanjem in odpravljanjem ranljivosti, ki bi lahko ogrozile finančno stabilnost, temelji na podrobnih in visoko kakovostnih podatkih. ESRB ima redno in stalno dostop do nekaterih podrobnih podatkov o transakcijah ali posameznih institucijah. Mednje sodijo podatki o transakcijah z izvedenimi finančnimi instrumenti, transakcijah financiranja z vrednostnimi papirji, listinjenju in alternativnih investicijskih skladih. V obravnavanem obdobju je ESRB še naprej analiziral te podatke in tako izpolnjeval svoj mandat, da ocenjuje tveganja za finančno stabilnost. Vendar sposobnost ESRB, da kar najbolj učinkovito izpolnjuje ta cilj, ovira odsotnost rednega in stalnega dostopa do nekaterih podrobnih podatkov, na primer podatkov o nekaterih vrstah investicijskih skladov in zavarovateljev. ESRB je zato predstavil svoje stališče glede boljše izmenjave podatkov med evropskimi nadzornimi organi in ESRB, da bi dostop do podatkov bolje uskladil s svojimi cilji in mandatom.^[4] Ob koncu obravnavanega obdobja to vprašanje še ni bilo razrešeno.

ESRB je obenem poudaril, da je treba gledati na sistem kot celoto, saj je to osrednji element njegovega mandata, da izvaja makrobonitetni nadzor nad finančnim sistemom EU.

Sistemski pristop postaja vse bolj nujen, saj soodvisnost bank in nebančnih institucij briše meje med različnimi sektorji v finančnem sistemu. V odzivu na posvetovanje Evropske komisije, v katerem se ocenjuje ustreznost makrobonitetnih politik za nebančno finančno posredništvo, je ESRB predstavil svojo vizijo pristopa na ravni celotnega sistema k ocenjevanju in zmanjševanju tveganj za finančno stabilnost.^[5] Pomen pristopa na ravni celotnega sistema je bil omenjen v poročilu, ki je podlaga za revizijo uredbe o ESRB. Poročilo je pripravila skupina na visoki ravni, katere člani so poznali delo in delovanje ESRB.^[6]

V luči tega je ESRB nadaljeval delo pri več pomembnih temah v zvezi z medsektorskimi in čezmejnimi politikami. ESRB je pristop na ravni celotnega sistema uporabil pri treh aktivnostih, ki so pomembne za finančno stabilnost – upravljanje premoženja, kliring in posojanje. V obravnavanem obdobju je pripravil tudi predloge za medsektorske politike, s pomočjo katerih bi se odpravljala tveganja za finančno stabilnost, ki izhajajo iz kriptosredstev in povezanih aktivnosti ter pozivov h kritju. Poleg tega je ESRB še naprej pripravljal predloge politik, katerih cilj je preprečiti ali zmanjšati tveganja za finančno stabilnost, ki izhajajo iz kibernetskih incidentov na ravni celotnega sistema, ter tveganja, ki izhajajo iz gibanj na trgih poslovnih in stanovanjskih nepremičnin.

Vzporedno je ESRB nadalje razvijal sektorske politike za banke in nebanke, saj te podpirajo tudi splošno stabilnost finančnega sistema.

ESRB je dosegel nadaljnji napredek pri specifičnih politikah za bančni sektor. Med drugim je prispeval k tekoči reviziji makrobonitetnega okvira, ki ga izvaja Evropska komisija, zlasti na sestankih strokovne skupine Evropske komisije za bančništvo, plačila in zavarovalništvo, ki sta potekala oktobra 2024 in marca 2025.

ESRB je še naprej uporabljal skupni okvir glede naravnanosti makrobonitetne politike za banke, da bi ocenil makrobonitetno naravnanost članic ESRB ter tako bodisi podprl bodisi izpodbijal nacionalne odločitve o makrobonitetni politiki. V obravnavanem obdobju so se med drugim poglabljale analize posameznih držav. ESRB namerava te analize razširiti tako, da bodo vključevale tudi nebančno finančno posredništvo.

Poleg tega je bilo skupaj z Evropsko centralno banko (ECB) objavljeno poročilo, ki razjasnjuje, kako se v državah znotraj Evropskega gospodarskega prostora (EGP) uporablja koncept pozitivne nevtralne stopnje proticikličnega blažilnika. V poročilu so bila predstavljena stališča članic o prihodnosti evropske zakonodaje, vključno s predlogi o lažji uporabi proticikličnega kapitalskega blažilnika v zgodnejši fazi finančnega cikla.

ESRB je še naprej razvijal tudi politike za nebanke. V prejšnjem obravnavanem obdobju sta sozakonodajalca EU dosegla politični dogovor o besedilih »ravni 1« ter s tem določila pravila skrbnega in varnega poslovanja, ki urejajo investicijske sklade, zavarovatelje in centralne nasprotne stranke. V sedaj obravnavanem obdobju je ESRB predlagal spremembe nekaterih od teh pravil, da bi se povečala odpornost nebank. Svetoval je tudi organoma EIOPA in ESMA o makrobonitetnih vidikih besedil »ravni 2« in »ravni 3«, ki jih pripravljajo evropski nadzorni organi za izvajanje novih pravil skrbnega in varnega poslovanja. Med drugim je šlo za predloge in nasvete glede pravil skrbnega in varnega poslovanja, ki veljajo za centralne nasprotne stranke, investicijske sklade in zavarovatelje.

ESRB je v vlogi preglednika še naprej ocenjeval nacionalne ukrepe.

ESRB je obveščen o makrobonitetnih ukrepih, ki so jih sprejeli nacionalni organi, v nekaterih primerih pa mora dati mnenje o njihovi uporabi oz. recipročnosti. V obravnavanem obdobju so se kapitalske makrobonitetne politike v bančnem sektorju v več državah članicah še zaostrile. Po drugi strani so bili nekateri ukrepi z učinkom na posojilojemalce odpravljeni ali zrahljani. Sprejetih je bilo več kapitalskih ukrepov, predvsem v zvezi s proticikličnimi kapitalskimi blažilniki, katerih glavni cilj je bil zaostriti obstoječo naravnanost makrobonitetne politike. Uporabljenih je bilo tudi več ukrepov z učinkom na posojilojemalce, ki pa niso imeli kake jasne usmeritve v smislu zaostrovanja ali rahljanja naravnanosti makrobonitetne politike posameznih držav. Kar zadeva zahteve po agregatnih kapitalskih blažilnikih v celotnem EGP, so se blažilniki sistemskih tveganj od pandemije na splošno zmanjšali, vendar je bilo to večinoma izravnano z oblikovanjem proticikličnih blažilnikov v podobnem obsegu na agregatni ravni. Kar zadeva nebančni sektor, sta luksemburška komisija za nadzor finančnega sektorja (CSSF) in centralna banka Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Ireland napovedali, da bosta uvedli omejitve finančnega vzvoda v skladu s členom 25(3) direktive o upraviteljih alternativnih investicijskih skladov. To je eno od redkih makrobonitetnih orodij, ki so na voljo organom, da zmanjšajo sistemske ranljivosti nebank, ESRB pa je bil o teh ukrepih uradno obveščen v prejšnjem obravnavanem obdobju.

ESRB je izpolnjeval svoje obveznosti do Evropskega parlamenta in javnosti na področju demokratične odgovornosti in poročanja. Predsednica ESRB se je 4. decembra 2024 udeležila javne obravnave pred Odborom Evropskega parlamenta za ekonomske in monetarne zadeve (ECON) ter imela dva zaupna sestanka s predsednico in podpredsedniki ECON, na katerih so razpravljali o tveganjih za finančno stabilnost. Prvi podpredsednik ESRB se je 20. februarja 2025 udeležil javne obravnave pred odborom ECON in razpravljal o strateških nasvetih o prihodnosti ESRB. Kar zadeva demokratično odgovornost do javnosti, je ESRB julija 2024 objavil letno poročilo 2023. Prispeval je tudi k programu ocene finančnega sektorja v euroobmočju, ki ga je izdal Mednarodni denarni sklad (MDS), izveden pa je bil oktobra 2024 ter februarja in marca 2025. MDS je odboru ESRB izdal več priporočil. Splošni odbor ESRB je skupino na visoki ravni, zadolženo za revizijo uredbe o ESRB, zaprosil, naj s strateškimi nasveti o prihodnosti ESRB prispeva k drugi reviziji uredbe o ESRB. Poročilo skupine je bilo objavljeno decembra 2024 in predloženo Evropski komisiji, Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije.