Predgovor

S velikim zadovoljstvom predstavljam četrnaesto Godišnje izvješće Europskog odbora za sistemske rizike (engl. European Systemic Risk Board, ESRB), koje obuhvaća razdoblje od 1. travnja 2024. do 31. ožujka 2025. Godišnje izvješće ESRB‑a sastavni je dio ESRB‑ovih obveza povezanih s transparentnošću i odgovornošću. Njime suzakonodavcima u Europskoj uniji i europskoj javnosti općenito objašnjavamo kako je ESRB ispunio svoju zadaću.

Dvanaest mjeseci obuhvaćenih promatranim razdobljem bilo je zahtjevno. Ipak, europski financijski sustav pokazao se otpornim. Dobit većine banaka i osiguravajućih društava bila je na povijesno visokoj razini a financijska imovina postala je privlačnija međunarodnim ulagačima. Ali nije vrijeme za spokoj: radikalne i brze promjene u geopolitičkom okružju i nadalje su izazov za sve nas.

Makrobonitetnom politikom pomoglo se financijskom sektoru u upravljanju uobičajenim ranjivostima. Nadležna tijela nastavila su poduzimati mjere za rješavanje poteškoća kao što je izražena kolebljivost na tržištima stambenih i poslovnih nekretnina, koju su obilježili pretjeran i neodrživ optimizam, dugotrajna nesklonost riziku i materijalizacija rizika. Tržišta nekretnina u nekim su slučajevima i nadalje izvor zabrinutosti, no ostvaren je velik napredak u ograničavanju njihova utjecaja na financijski sektor.

U trenutačnim okolnostima, u kojima bankovnim rizicima pridonose slabosti u drugim sektorima financijskog sustava, makrobonitetnoj politici potrebno je pristupiti na razini cijelog sustava. Nakon globalne financijske krize banke su imale središnju ulogu u europskom financijskom sektoru. Nedostatak drugih mogućnosti izazvao je zabrinutost za financijsku stabilnost. Kao odgovor na to, zakonodavci EU‑a ponudili su makrobonitetnim tijelima opsežan skup bankovnih alata. Danas znatan dio kredita odobravaju nebankovne financijske institucije. Veća ponuda financijskih usluga prilika je za realno gospodarstvo, ali i izvor rizika. Stoga ESRB posljednjih godina zagovara dopunski skup instrumenata politike za smanjenje rizika koji proizlaze iz nebankarskog financijskog posredovanja. To pitanje treba žurno riješiti, pa pozivam zakonodavce EU‑a da provedu regulatorne reforme.

ESRB zagovara i pristup zakonodavstvu koji bi se više temeljio na aktivnostima, kako bi se spriječilo ili ublažilo premještanje rizika između financijskih sektora. U studenom 2024. ESRB je objavio izvješće iz kojeg su vidljive prednosti kombiniranja prevladavajućeg pristupa usmjerenog na subjekte s pristupom usmjerenim na aktivnosti. Zakonodavni okvir trenutačno je rascjepkan između različitih pravnih subjekata i njime se ne uzima u obzir njihovo međudjelovanje. Na primjer, središnje druge ugovorne strane, članovi klirinškog sustava i bankovni klijenti čine integriran klirinški ekosustav koji može apsorbirati kreditne rizike, ali i povećati likvidnosne rizike, što zahtijeva posebnu pozornost ESRB‑a i svih sektorskih tijela. Pozdravljam nedavnu uspostavu zajedničkog mehanizma za praćenje, koji okuplja sva europska nadzorna tijela, ESRB, ESB i nacionalna tijela kako bi se dobio potpun uvid u makrofinancijske posljedice tog međudjelovanja.

Mnogo se govori o potrebi za žurnom uspostavom unije za štednju i ulaganja. U vezi s tim drago mi je što je europska povjerenica Maria Luís Albuquerque prisustvovala prvom sastanku Općeg odbora ESRB‑a nakon njezina imenovanja. Raspravljali smo o tome kako makrobonitetna politika može pridonijeti makrofinancijskoj stabilnosti te poduprijeti daljnju integraciju financijskih tržišta u korist građana i poduzeća. U svojoj uvodnoj izjavi upućenoj Odboru za ekonomsku i monetarnu politiku Europskog parlamenta naglasila sam i potrebu za daljnjim razvojem europskih nadzornih ovlasti kako bi se smanjili rizici fragmentacije.

U promatranom razdoblju na europskom financijskom tržištu pojavili su se novi sudionici i novi proizvodi. Među novim sudionicima bili su pružatelji usluga povezanih s kriptoimovinom. Tradicionalni sudionici također sve češće nude svojim klijentima usluge povezane s kriptoimovinom. To donosi prilike, ali i nove rizike. Tijekom promatranog razdoblja na snagu je stupila Uredba o tržištima kriptoimovine. U svojstvu predsjednice ESRB‑a u nekoliko sam navrata spomenula da bi Europska unija trebala razmotriti integraciju režima uspostavljenog tom Uredbom. U ovom Godišnjem izvješću iznosi se i zabrinutost u vezi sa zamjenjivošću stabilnih kriptovaluta izdanih i u EU‑u i u trećoj zemlji (tzv. višestruko izdavanje). Tu zabrinutost dijeli i nekoliko institucija članica ESRB‑a.

Počinitelji kibernetičkog kriminala u sprezi s državnim akterima stvaraju nove hibridne rizike za financijsku stabilnost. ESRB je objavio izvješće u kojem je preispitao nacionalne i paneuropske okvire s ciljem unaprjeđenja kibernetičke otpornosti u financijskom sektoru. U vezi s Aktom o digitalnoj operativnoj otpornosti, europska nadzorna tijela uspostavila su paneuropski okvir za koordinaciju u slučaju sistemskih kibernetičkih incidenata, kojem se ESRB pridružio u siječnju 2025. Riječ je o forumu koji financijskim tijelima služi za razmjenu povjerljivih informacija tijekom kibernetičkih incidenata velikih razmjera, među ostalim i u vezi s eventualnim širenjem incidenata i provedbom mjera ublažavanja. Ako se pravodobno pokrene, manjkavosti koordinacije među nadležnim tijelima mogu se svesti na najmanju se moguću mjeru. Može se rabiti i u širim operativnim incidentima čiji se temeljni uzrok često može utvrditi tek nakon duljeg razdoblja.

Uredbom o ESRB‑u zahtijevalo se preispitivanje pravne osnove ESRB‑a do kraja 2024. U skladu s tim, četveročlanoj skupini stručnjaka povjeren je zadatak iznošenja neovisnih mišljenja o budućnosti ESRB‑a. Jedan od dugoročnijih ciljeva ESRB‑a razvoj je kapaciteta za testiranje otpornosti na stres po načelu odozgo prema dolje na razini cijelog sustava. Važan prvi korak bilo je testiranje otpornosti na likvidnosni stres u cijelom financijskom sustavu, koje je dovršeno tijekom promatranog razdoblja.

Za uspješan rad ESRB‑a zaslužni su brojni predani pojedinci iz institucija članica ESRB‑a i ugledni stručnjaci u našem Savjetodavnom znanstvenom odboru. Zahvaljujem im na doprinosu, za koji im je odano priznanje u brojnim publikacijama ESRB‑a. Ovdje mogu spomenuti samo nekoliko osoba s kojima sam posebno blisko surađivala. Istaknula bih guvernera središnje banke Banque de France Françoisa Villeroya de Galhaua zbog njegove podrške Upravljačkom odboru te njegova nasljednika u tom odboru, predsjednika središnje banke Deutsche Bundesbank Joachima Nagela. Također želim izraziti zahvalnost Pablu Hernándezu de Cosu, koji je pristao predsjedati Savjetodavnim tehničkim odborom još godinu dana nakon isteka svojeg mandata na dužnosti guvernera središnje banke Banco de España. Zahvalna sam i zamjenici guvernera središnje banke Sveriges Riksbank Aino Bunge, koja je prihvatila funkciju potpredsjednice Savjetodavnog tehničkog odbora. Zahvaljujem i Stephenu Cecchettiju na predsjedanju Savjetodavnim znanstvenim odborom i Thorstenu Becku na preuzimanju te zahtjevne funkcije. Nijedna od naših aktivnosti ne bi bila moguća bez neumorne predanosti ESRB‑ova tima pod vodstvom voditelja Tajništva ESRB‑a Francesca Mazzaferra.

Christine Lagarde
predsjednica ESRB‑a

Kratki pregled

Promatrano razdoblje u ovom je Godišnjem izvješću od 1. travnja 2024. do 31. ožujka 2025.

Europski odbor za sistemske rizike (engl. European Systemic Risk Board, ESRB) proveo je redoviti postupak utvrđivanja i procjene ranjivosti i rizika.

Gospodarstvo EU‑a u promatranom je razdoblju bilo izloženo znatnim prijetnjama financijskoj stabilnosti, koje su prije svega potaknuli vanjski činitelji. Ključni rizici, među kojima su bile napetost na Bliskom istoku i kontinuirana ruska agresija na Ukrajinu, doveli su do kolebljivosti cijena sirovina i do straha od inflacije, koje su pak ublažile mjere EU‑a za smanjenje ovisnosti o ruskoj energiji. Osim toga, promjene politike u SAD‑u, među ostalim predložena trgovinska ograničenja i fiskalna ekspanzija, prouzročile su globalnu neizvjesnost koja je pridonijela većoj kolebljivosti na tržištima i reviziji naniže prognoza gospodarskog rasta EU‑a. Zbog te neizvjesnosti izgledi su, unatoč blagom povećanju gospodarskog rasta EU‑a u 2024., i nadalje bili slabi. Inflacijski trendovi postali su umjereniji početkom 2025., u skladu sa srednjoročnim izgledima za stabilnost. Ranjivost poduzeća i nadalje je bila povećana: rastao je broj nesolventnih poduzeća a dobit se smanjila zbog velikih troškova i slabe potražnje. Posebno su pogođena bila manja poduzeća i ona sa znatnim izloženostima prema SAD‑u. Sektor kućanstava u EU‑u pokazao je otpornost, čemu su pridonijeli niža inflacija, niske stope nezaposlenosti, smanjeni troškovi financiranja i oporavak cijena nekretnina. Na financijskim tržištima zabilježena je snažna sklonost preuzimanju rizika i porasle su cijene dionica, osobito u SAD‑u. Međutim, geopolitički i makroekonomski rizici i nadalje utječu na vrednovanje imovine. Europske banke ostale su otporne i iskazivale su rekordnu dobit, no buduće poteškoće mogle bi tu otpornost staviti na kušnju. Zbog povećanih omjera javnog duga i BDP‑a te sve jačih prijetnji sigurnosti bilo je potrebno oprezno upravljanje fiskalnom održivošću i povećano financiranje obrane.

Nedugo nakon krajnjeg datuma za ovo Godišnje izvješće američka administracija nametnula je velike carine glavnim trgovinskim partnerima kako bi smanjila manjak robne razmjene SAD‑a. Ta trgovinska ograničenja uvedena početkom travnja dovela su do znatnih revizija globalnih gospodarskih izgleda i do povećanja kolebljivosti na financijskim tržištima. Ankete pokazuju da su tržišni sudionici revidirali naniže svoje projekcije gospodarskog rasta, osobito za američko gospodarstvo. Carine su osim toga pridonijele rastu inflacijskih očekivanja jer se pretpostavlja da će se veći uvozni troškovi djelomično prenijeti na potrošače. Unatoč povećanoj kolebljivosti i niskoj razini likvidnosti zabilježenima u određenim kategorijama imovine, globalna financijska tržišta još su uglavnom otporna, bez vidna učinka na utvrđivanje cijena. Budu li carine dugotrajne, u EU‑u bi se mogli materijalizirati rizici za financijsku stabilnost te stoga europska tijela moraju pomno pratiti kretanja.

ESRB je proširio okvir za praćenje u skladu sa svojom zadaćom praćenja sistemskih rizika u financijskom sektoru EU‑a. U sklopu te zadaće u veljači 2025. objavio je izvješće u kojem se utvrđuje sveobuhvatan okvir za praćenje sistemskih likvidnosnih rizika.^[1] Tim se novim okvirom uvodi širok skup pokazatelja koji obuhvaćaju likvidnosne rizike povezane s financiranjem banaka, osiguravatelja, mirovinskih fondova i investicijskih fondova te rizike tržišne likvidnosti za glavne kategorije imovine. ESRB je izradio i okvir za praćenje tržišta sekuritizacije u EU‑u. Opći odbor ESRB‑a raspravljao je o izvješću i odobrio ga na sastanku u ožujku 2025. Izvješće je objavljeno u svibnju, nakon završetka promatranog razdoblja.^[2] Osim toga, ESRB je objavio redovito izvješće o praćenju ranjivosti i rizika koji se odnose na određene nebankarske financijske posrednike.^[3]

Testiranja otpornosti na stres pomažu u procjeni ranjivosti financijskog sustava na moguću materijalizaciju rizika. Njima se simulira odgovor financijskih institucija u hipotetskim nepovoljnim gospodarskim i financijskim okolnostima, što je korisno za upravljanje rizicima i sprječavanje krize. U skladu sa svojim zadaćama europska nadzorna tijela dužna su zajedno s ESRB‑om koordinirati testiranja otpornosti na stres na razini EU‑a koja su u njihovoj nadležnosti. Tijekom promatranog razdoblja ESRB je za potrebe Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala (engl. European Securities and Markets Authority, ESMA) izradio nepovoljni scenarij za smjernice za testiranje otpornosti na stres novčanih fondova u 2024. Izradio je i nepovoljni scenarij za testiranje otpornosti na stres bankarskog sektora na razini EU‑a u 2025., koje koordinira Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (engl. European Banking Authority, EBA), te dva nepovoljna scenarija za testiranje otpornosti na stres strukovnih mirovinskih fondova na razini EU‑a u 2025., koje koordinira Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (engl. European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA). Svi scenariji prilagođeni su tako da se u njima uzimaju u obzir poslovni modeli i profili rizičnosti različitih vrsta financijskih institucija obuhvaćenih navedenim testiranjima otpornosti na stres. Osim što je pridonio sektorskim testiranjima otpornosti na stres europskih nadzornih tijela, ESRB je razvio testiranje otpornosti na likvidnosni stres na razini cijelog sustava kako bi se bolje shvatila dinamika likvidnosnih rizika u cijelom financijskom sustavu EU‑a. Cilj je tog testiranja dobiti uvid u povezanost između sektora i unutar sektora u EU‑u te kvantificirati učinak ukupnog likvidnosnog šoka u EU‑u.

Rad ESRB‑a na procjeni i uklanjanju ranjivosti iz kojih bi mogli proizići rizici za financijsku stabilnost temelji se na granularnim, visokokvalitetnim podatcima. ESRB ima redovit, kontinuiran pristup određenim granularnim podatcima koji se odnose na pojedinačne transakcije i institucije. To su među ostalim podatci o transakcijama izvedenicama, transakcijama financiranja vrijednosnim papirima, sekuritizaciji i alternativnim investicijskim fondovima. Tijekom promatranog razdoblja ESRB je nastavio analizirati te podatke, čime je ispunjavao svoju zadaću procjenjivanja rizika za financijsku stabilnost. Međutim, sposobnost ESRB‑a da ostvari taj cilj na najučinkovitiji način otežana je zbog nedostatka redovitog, kontinuiranog pristupa određenim granularnim podatcima, na primjer podatcima o pojedinim vrstama investicijskih fondova i osiguravatelja. Zbog toga je ESRB iznio viziju poboljšanja razmjene podataka između europskih nadzornih tijela i ESRB‑a kako bi pristup podatcima bolje uskladio sa svojim ciljevima i zadaćama.^[4] Na kraju promatranog razdoblja to pitanje još nije bilo riješeno.

Osim toga, ESRB je naglasio potrebu promatranja sustava kao cjeline jer je to ključno za njegovu zadaću makrobonitetnog nadzora financijskog sustava EU‑a.

Pristup na razini cijelog sustava sve je potrebniji jer su razdjelnice između različitih sektora u financijskom sustavu nejasne zbog međuovisnosti banaka i nebankovnih financijskih institucija. Svoje viđenje pristupa na razini cijelog sustava kada je riječ o procjeni i smanjenju rizika za financijsku stabilnost ESRB je iznio u odgovoru u sklopu savjetovanja Europske komisije u vezi s procjenom adekvatnosti makrobonitetnih politika za nebankarsko financijsko posredovanje.^[5] Važnost pristupa na razini cijelog sustava naglašena je i u izvješću koje služi kao podloga preispitivanja Uredbe o ESRB‑u. Izvješće je sastavila Skupina na visokoj razini, čija su četiri člana bila upoznata s radom i funkcioniranjem ESRB‑a.^[6]

Zbog toga se ESRB nastavio baviti važnim temama povezanima s međusektorskim i prekograničnim politikama. Primijenio je pristup na razini cijelog sustava na tri aktivnosti koje smatra važnima za financijsku stabilnost: upravljanje imovinom, kliring i kreditiranje. U promatranom razdoblju iznio je i prijedloge povezane s međusektorskim politikama kako bi pridonio smanjenju rizika za financijsku stabilnost koji proizlaze iz kriptoimovine i povezanih aktivnosti te maržnih poziva. Osim toga, nastavio je raditi na prijedlozima politika kako bi pridonio sprječavanju ili smanjenju rizika za financijsku stabilnost koji proizlaze iz kibernetičkih incidenata na razini sustava te rizika koji proizlaze iz kretanja na tržištima poslovnih i stambenih nekretnina.

ESRB je istodobno nastavio razvijati svoje politike za bankarski sektor i sektor nebankovnih financijskih institucija jer se i njima podupire opća stabilnost financijskog sustava.

Nastavio je ostvarivati napredak u vezi s politikama koje se odnose na bankarski sektor. To je uključivalo doprinos tekućem preispitivanju makrobonitetnog okvira koje provodi Europska komisija, osobito na sastancima Stručne skupine Europske komisije za bankarstvo, plaćanja i osiguranja održanima u listopadu 2024. i ožujku 2025.

ESRB je nastavio primjenjivati zajednički okvir stajališta makrobonitetne politike za banke u ocjeni stajališta makrobonitetne politike svojih članova te pozitivno ili negativno ocjenjivati njihove odluke o nacionalnoj makrobonitetnoj politici. U promatranom razdoblju taj je rad uključivao produbljenje analize za pojedinačne države. ESRB namjerava uskoro proširiti tu analizu kako bi obuhvatila i nebankarsko financijsko posredovanje.

Osim toga, ESRB je zajedno s Europskom središnjom bankom (ESB) objavio izvješće u kojem se objašnjava kako se pozitivna neutralna stopa za protuciklički zaštitni sloj primjenjuje u zemljama Europskoga gospodarskog prostora (EGP). U izvješću su iznesena stajališta članova o daljnjim koracima povezanima s europskim zakonodavstvom, uključujući prijedloge za olakšanje uporabe protucikličkog zaštitnog sloja kapitala u ranijoj fazi financijskog ciklusa.

ESRB se nastavio baviti i politikama koje se odnose na nebankovne financijske institucije. U prethodnom promatranom razdoblju suzakonodavci EU‑a postigli su politički sporazum o tekstovima »prve razine« u kojima se utvrđuju bonitetna pravila za investicijske fondove, osiguravatelje i središnje druge ugovorne strane. U promatranom razdoblju o kojem je ovdje riječ ESRB je predložio izmjene dijela tih pravila kako bi se povećala otpornost nebankovnih financijskih institucija. Osim toga, savjetovao je EIOPA‑u i ESMA‑u o makrobonitetnim aspektima određenih tekstova »druge razine« i »treće razine« koje sastavljaju europska nadzorna tijela radi provedbe novih bonitetnih pravila. To je uključivalo prijedloge i savjete u vezi s bonitetnim pravilima za središnje druge ugovorne strane, investicijske fondove i osiguravatelje.

ESRB je i nadalje imao nadzornu ulogu u procjeni mjera nacionalne politike.

ESRB prima obavijesti o makrobonitetnim mjerama koje su poduzela nacionalna tijela i u nekim slučajevima mora dati mišljenje o njihovoj primjeni i/ili uzajamnosti. Kada je riječ o bankarskom sektoru, makrobonitetne politike zasnovane na kapitalu dodatno su pooštrene u nekoliko država članica tijekom promatranog razdoblja. No pojedine mjere usmjerene na korisnike kredita ukinute su ili ublažene. Poduzeto je više mjera zasnovanih na kapitalu, i to uglavnom u vezi s protucikličkim zaštitnim slojevima kapitala, koje su u prvom redu bile usmjerene na pooštravanje postojećeg stajališta makrobonitetne politike. Poduzeto je i više mjera usmjerenih na korisnike kredita, no nije bilo određenog smjera u smislu pooštravanja ili ublažavanja stajališta makrobonitetne politike država. Kada je riječ o ukupnim zahtjevima za zaštitne slojeve kapitala u cijelom EGP‑u, zaštitni slojevi za sistemski rizik smanjili su se, općenito govoreći, od pandemije, ali to je uglavnom neutralizirano stvaranjem ukupnih protucikličkih zaštitnih slojeva slične veličine. U sektoru nebankovnih financijskih institucija luksemburška komisija za nadzor financijskog sektora (fr. Commission de Surveillance du Secteur Financier, CSSF) i središnja banka Central Bank of Ireland najavile su uvođenje ograničenja financijske poluge u skladu s člankom 25. stavkom 3. Direktive o upraviteljima alternativnih investicijskih fondova, što je jedan od malobrojnih makrobonitetnih alata kojima nadležna tijela mogu smanjivati sistemske ranjivosti u sektoru nebankovnih financijskih institucija. ESRB je obaviješten o tim mjerama u prethodnom promatranom razdoblju.

ESRB je ispunjavao svoje obveze povezane s odgovornošću i izvješćivanjem u odnosu na Europski parlament i javnost. Predsjednica ESRB‑a sudjelovala je 4. prosinca 2024. u javnom saslušanju pred Odborom za ekonomsku i monetarnu politiku (ECON) Europskog parlamenta te u dvama povjerljivim sastancima s predsjednicom i potpredsjednicima ECON‑a na temu rizika za financijsku stabilnost. Prvi potpredsjednik ESRB‑a sudjelovao je 20. veljače 2025. u saslušanju pred ECON‑om, na kojem se raspravljalo o strateškim savjetima povezanima s budućnošću ESRB‑a. Kako bi ispunio svoju obvezu odgovornosti prema javnosti, ESRB je u srpnju 2024. objavio Godišnje izvješće za 2023. Osim toga, pridonio je Programu procjene financijskog sektora europodručja , koji je objavio Međunarodni monetarni fond (MMF) a koji je proveden u listopadu 2024. te u veljači i ožujku 2025. MMF je dao nekoliko preporuka ESRB‑u. Opći odbor ESRB‑a zamolio je Skupinu na visokoj razini za preispitivanje ESRB‑a da pridonese drugom preispitivanju Uredbe o ESRB‑u strateškim savjetima o budućnosti ESRB‑a. Izvješće koje je izradila Skupina objavljeno je u prosincu 2024. i dostavljeno Europskoj komisiji, Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije.