Avant-propos

Je suis très heureuse de vous présenter le quatorzième rapport annuel du Comité européen du risque systémique (CERS), qui couvre la période allant du 1^er avril 2024 au 31 mars 2025. Ce rapport annuel fait partie intégrante des obligations de transparence et de responsabilité du CERS. Il vise à communiquer la manière dont le CERS a rempli son mandat et s’adresse à la fois aux colégislateurs et au grand public au sein de l’Union européenne (UE).

Les douze mois de la période sous revue se sont avérés difficiles. Le système financier européen a néanmoins démontré sa résilience. La plupart des banques et des sociétés d’assurance ont en effet réalisé des bénéfices historiquement élevés et les actifs financiers sont devenus plus attrayants pour les investisseurs internationaux. Il faut toutefois se garder de tout excès de confiance : les changements rapides et radicaux de l’environnement géopolitique demeurent un défi pour nous tous.

La politique macroprudentielle a aidé le secteur financier à faire face aux habituelles vulnérabilités. Les autorités ont continué de prendre des mesures en vue de relever des défis tels que la forte volatilité des marchés de l’immobilier résidentiel et commercial, tiraillés entre exubérance intenable, longue période d’aversion pour le risque et matérialisation des risques. L’immobilier reste un sujet de préoccupation à certains égards, mais beaucoup a été fait pour limiter son incidence sur le secteur financier.

Une approche systémique de la politique macroprudentielle s’impose en cette période où les risques bancaires sont aggravés par des vulnérabilités dans d’autres secteurs du système financier. Après la crise financière mondiale, le secteur financier européen s’est essentiellement articulé autour des banques et l’absence d’autres solutions a suscité des inquiétudes pour la stabilité financière. En réponse, les législateurs de l’UE ont fourni un large éventail d’outils bancaires aux autorités macroprudentielles. Aujourd’hui, une part importante des prêts est octroyée par des non-banques. Une offre de services financiers plus riche peut avoir une incidence positive sur l’économie réelle, mais elle représente aussi une source de risque. C’est la raison pour laquelle le CERS prône depuis quelques années la mise en place d’outils complémentaires en vue de traiter les risques liés à l’intermédiation financière non bancaire. Face à l’urgence de l’enjeu, j’attends avec intérêt que les législateurs de l’UE mettent en œuvre des réformes réglementaires.

Le CERS a également préconisé une approche de la législation davantage axée sur les activités, qui permettrait d’éviter ou d’atténuer le déplacement des risques entre les secteurs financiers. En novembre 2024, il a publié un rapport qui montre l’intérêt de mettre l’accent à la fois sur les entités, comme c’est le cas actuellement, mais aussi sur les activités. À l’heure actuelle, le cadre législatif est fragmenté entre les différentes entités juridiques et ne tient pas compte de la manière dont elles interagissent. À titre d’exemple, les contreparties centrales, les membres compensateurs et les clients des banques forment un écosystème de compensation intégré capable d’absorber les risques de crédit, mais qui peut aussi amplifier les risques de liquidité. Le CERS et l’ensemble des autorités sectorielles doivent être particulièrement attentifs à cela. Je me félicite de la création récente du mécanisme de suivi conjoint, qui réunit toutes les autorités européennes de surveillance (AES), le CERS, la Banque centrale européenne (BCE) et les autorités nationales dans le but d’appréhender les implications macrofinancières de ces interactions dans leur intégralité.

Beaucoup a été dit sur la nécessité de mettre en place de toute urgence une union de l’épargne et des investissements. À cet égard, j’ai eu le plaisir d’accueillir la commissaire européenne Maria Luís Albuquerque lors de la première réunion du conseil général du CERS qui a suivi sa nomination. Nous y avons discuté de la manière dont la politique macroprudentielle pouvait encore renforcer la stabilité macrofinancière et soutenir ainsi l’intégration des marchés financiers, au profit des citoyens et des entreprises. Dans ma déclaration introductive devant la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, j’ai également insisté sur la nécessité de développer davantage les compétences européennes en matière de surveillance afin de réduire les risques de fragmentation.

De nouveaux acteurs et produits ont fait leur entrée sur les marchés financiers européens au cours de la période sous revue. C’est notamment le cas des prestataires de services liés aux crypto-actifs, un secteur dans lequel les acteurs traditionnels sont également de plus en plus présents. Cela crée de nouvelles possibilités, mais engendre aussi de nouveaux risques. Le règlement sur les marchés de crypto-actifs (MiCA) est entré en vigueur au cours de la période considérée. En ma qualité de présidente du CERS, j’ai indiqué à plusieurs reprises que l’UE devrait envisager une intégration du régime applicable aux MiCA. Le présent rapport annuel soulève également certaines inquiétudes à propos de la fongibilité des stablecoins émis à la fois dans l’UE et dans un pays tiers (système d’émission multiple), qui sont partagées par plusieurs institutions membres du CERS.

Les cybercriminels et autres acteurs liés à des États-nations font peser de nouveaux risques hybrides sur la stabilité financière. Le CERS a publié un rapport dans lequel il examine les cadres nationaux et paneuropéens visant à améliorer la cyberrésilience du secteur financier. Dans le cadre du règlement sur la résilience opérationnelle numérique (Digital Operational Resilience Act, DORA), les AES ont créé un cadre paneuropéen de coordination des cyberincidents systémiques (EU-SCICF), que le CERS a rejoint en janvier 2025. L’EU-SCICF est un forum qui permet aux autorités financières d’échanger des informations confidentielles lors de cyberincidents de grande ampleur, notamment sur leurs risques de propagation et les mesures d’atténuation. Son activation rapide permet de réduire au minimum les problèmes de coordination entre les autorités. Ce cadre peut également être utilisé lors d’incidents opérationnels plus larges, dont la cause profonde ne peut souvent être déterminée qu’après une longue période.

Le règlement instituant le CERS exigeait que la base juridique de ce dernier soit réexaminée avant la fin de 2024. Dans ce contexte, quatre experts avaient été invités à donner leur avis indépendant sur l’avenir du CERS. L’une des ambitions à plus long terme du CERS vise à mettre en place une capacité de tests de résistance descendants à l’échelle systémique. Une première étape importante en ce sens a été franchie au cours de la période sous revue, avec la finalisation d’un test de résistance portant sur la liquidité de l’ensemble du système financier.

Le CERS doit beaucoup au dévouement de nombreuses personnes au sein de ses institutions membres et aux experts renommés de son comité scientifique consultatif. Je tiens à les remercier pour leurs contributions, qui sont reconnues dans les nombreuses publications du CERS. Je ne pourrai mentionner ici que quelques personnes avec lesquelles j’ai été en contact étroit. J’aimerais en particulier remercier François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, pour son soutien au comité de pilotage, où j’ai eu le plaisir d’accueillir, pour sa succession, Joachim Nagel, président de la Banque fédérale d’Allemagne. Je voudrais également exprimer ma gratitude à Pablo Hernández de Cos, qui a accepté de continuer à présider le comité technique consultatif pendant un an après la fin de son mandat de gouverneur de la Banque d’Espagne. Je tiens aussi à rendre hommage à Aino Bunge, sous-gouverneur de la banque centrale suédoise, pour avoir accepté la vice-présidence du comité technique consultatif. Je remercie également Stephen Cecchetti pour avoir présidé le comité scientifique consultatif et Thorsten Beck pour avoir repris ce rôle exigeant. Et rien n’aurait évidemment été possible sans l’engagement sans faille de l’équipe du CERS, sous la direction du chef de son secrétariat, Francesco Mazzaferro.

Christine Lagarde
Présidente du CERS

Résumé

La période considérée dans le présent rapport annuel s’étend du 1^er avril 2024 au 31 mars 2025.

Le Comité européen du risque systémique (CERS) a procédé à son exercice régulier de recensement et d’évaluation des vulnérabilités et des risques.

L’économie de l’Union européenne (UE) a été confrontée à d’importants défis en matière de stabilité financière au cours de la période sous revue, principalement sous l’effet de facteurs externes. Parmi les principaux risques, citons les tensions au Moyen-Orient et la poursuite de l’agression russe en Ukraine. Cela a provoqué une volatilité des prix des matières premières et des craintes d’inflation, qui ont cependant été atténuées grâce aux efforts déployés par l’UE pour réduire sa dépendance à l’égard de l’énergie russe. Par ailleurs, les changements de politique aux États-Unis, avec notamment les projets de restrictions commerciales et d’expansionnisme budgétaire, ont créé une incertitude globale qui a entraîné un regain de volatilité sur les marchés et des révisions à la baisse des prévisions de croissance économique de l’UE. Malgré une légère amélioration de celle-ci en 2024, les perspectives sont restées modérées en raison de ces incertitudes. Les tendances inflationnistes se sont atténuées début 2025, s’alignant sur les anticipations de stabilité à moyen terme. Les entreprises ont encore présenté d’importantes vulnérabilités, avec des cas d’insolvabilité en augmentation et des bénéfices comprimés par le niveau élevé des coûts et le manque de vigueur de la demande. Les firmes de taille plus modeste et celles fortement exposées aux États-Unis ont particulièrement souffert. Le secteur des ménages dans l’UE a bien résisté, soutenu par le recul de l’inflation, la faiblesse du chômage, la diminution des coûts de financement et le rebond des prix de l’immobilier. Les marchés financiers ont profité d’une forte appétence pour le risque et les cours boursiers ont progressé, notamment aux États-Unis. Les risques géopolitiques et macroéconomiques continuent toutefois de peser sur la valorisation des actifs. Les banques européennes ont bien résisté, avec des bénéfices records, mais les défis à venir pourraient mettre à l’épreuve leur résilience. Le niveau élevé des ratios d’endettement et l’accroissement des menaces pour la sécurité ont nécessité une gestion prudente de la viabilité budgétaire et une augmentation des dépenses en matière de défense.

Peu après la date d’arrêté du présent rapport annuel, l’administration américaine a imposé d’importants droits de douane à ses principaux partenaires commerciaux dans le but de réduire son déficit commercial. Ces restrictions commerciales, annoncées début avril, ont entraîné de fortes révisions des perspectives économiques mondiales et une augmentation de la volatilité sur les marchés financiers. Des enquêtes montrent que les intervenants de marché ont revu à la baisse leurs prévisions de croissance économique, en particulier pour les États-Unis. Les droits de douane ont également fait augmenter les anticipations d’inflation, étant donné que le renchérissement des importations devrait en partie être répercuté sur les consommateurs. Malgré la volatilité élevée et la faible liquidité observée dans certaines catégories d’actifs, les marchés financiers mondiaux ont globalement bien résisté, sans incidence perceptible sur le processus de découverte des prix. Si les droits de douane s’inscrivent dans la durée, les risques pesant sur la stabilité financière au sein de l’UE pourraient se matérialiser. Ces évolutions devront donc être suivies de très près par les autorités européennes.

Le CERS a élargi son dispositif de suivi conformément à son mandat de surveillance des risques systémiques dans le secteur financier de l’UE. Dans le cadre de ce mandat, il a publié, en février 2025, un rapport présentant un cadre global pour le suivi des risques systémiques de liquidité^[1]. Ce nouveau dispositif prévoit un large éventail d’indicateurs couvrant les risques de liquidité de financement pour les banques, les sociétés d’assurance, les fonds de pension et les fonds d’investissement, ainsi que les risques de liquidité de marché pour les principales catégories d’actifs. Le CERS a également développé son dispositif de suivi pour le marché de la titrisation de l’UE. Le conseil général du CERS a examiné et approuvé un rapport lors de sa réunion de mars 2025 et ce document a été publié après la période sous revue, en mai^[2]. Enfin, le CERS a publié son rapport de suivi régulier sur les vulnérabilités et les risques liés à certains intermédiaires financiers non bancaires^[3].

Les tests de résistance permettent d’évaluer les vulnérabilités du système financier en cas de matérialisation des risques. Ils simulent la réaction des établissements financiers dans des scénarios hypothétiques de conditions économiques et financières défavorables, et contribuent ainsi à la bonne gestion des risques et à la prévention des crises. Conformément à leurs mandats, les autorités européennes de surveillance (AES) sont tenues de coordonner, conjointement avec le CERS, les exercices de tests de résistance menés à l’échelle de l’UE relevant de leur compétence. Au cours de la période sous revue, le CERS a fourni à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) le scénario défavorable pour les orientations 2024 relatives aux scénarios de simulation de crise pour les fonds monétaires. Il a également fourni le scénario défavorable pour le test de résistance du secteur bancaire mené en 2025 par l’Autorité bancaire européenne (ABE) à l’échelle de l’UE, ainsi que deux scénarios défavorables pour le test de résistance des fonds de pension professionnels mené en 2025 par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) à l’échelle de l’UE. Tous les scénarios tiennent compte des modèles d’activité et des profils de risque des différents types d’établissements financiers couverts par chacun des tests de résistance. Outre sa contribution aux tests de résistance sectoriels des AES, le CERS a également élaboré un test de résistance relatif à la liquidité à l’échelle systémique dans le but de mieux comprendre la dynamique des risques de liquidité dans l’ensemble du secteur financier de l’UE. L’objectif de cet exercice est de mieux cerner les interconnexions entre les secteurs de l’UE et au sein de ceux-ci, et de quantifier l’incidence d’un choc de liquidité global dans l’UE.

Les travaux du CERS visant à évaluer et traiter les vulnérabilités susceptibles de faire peser des risques sur la stabilité financière s’appuient sur des données granulaires de haute qualité. Le CERS a accès, de manière régulière et continue, à certaines données granulaires propres à chaque opération ou chaque établissement. Il s’agit notamment des données relatives aux opérations sur produits dérivés, aux opérations de financement sur titres, à la titrisation et aux fonds d’investissement alternatifs. Au cours de la période sous revue, le CERS a continué d’analyser ces données dans le cadre de son mandat visant à évaluer les risques pesant sur la stabilité financière. Sa capacité à atteindre cet objectif de la manière la plus efficace possible est cependant entravée par le manque d’accès régulier et continu à certaines données granulaires, comme, par exemple, les données relatives à certains types de fonds d’investissement et de sociétés d’assurance. Dans ce contexte, le CERS a exposé ses arguments en faveur d’une amélioration du partage des informations avec les AES, afin que son accès aux données soit plus en phase avec ses objectifs et son mandat^[4]. À la fin de la période sous revue, ces préoccupations n’avaient pas encore été prises en considération.

Le CERS a également souligné la nécessité d’adopter une vision systémique, essentielle pour pouvoir remplir son mandat de surveillance macroprudentielle du système financier de l’UE.

Une approche systémique devient de plus en plus nécessaire, car les interdépendances entre les banques et les non-banques brouillent les frontières entre les différents secteurs du système financier. Le CERS a exposé ses arguments en faveur de la mise en place d’une approche systémique pour évaluer et atténuer les risques pesant sur la stabilité financière dans sa réponse à la consultation de la Commission européenne sur l’adéquation des politiques macroprudentielles à l’intermédiation financière non bancaire^[5]. L’importance de cette approche systémique a été confirmée dans un rapport utilisé dans le cadre de la révision du règlement instituant le CERS. Ce rapport a été élaboré par un groupe de haut niveau composé de quatre membres qui connaissent les travaux et le fonctionnement du CERS^[6].

Le CERS a continué de travailler en ce sens sur plusieurs dossiers majeurs de politique intersectorielle et transfrontière. Il a appliqué cette approche systémique à trois activités qu’il juge importantes pour la stabilité financière, à savoir la gestion d’actifs, la compensation et le crédit. Au cours de la période sous revue, il a également présenté des propositions de politique intersectorielle pour aider à traiter les risques que font peser sur la stabilité financière les crypto-actifs et les activités associées, ainsi que les appels de marge. Il a aussi poursuivi ses travaux sur des propositions visant à prévenir ou atténuer les risques pour la stabilité financière résultant d’incidents de cybersécurité systémiques, ainsi que les risques découlant des évolutions des marchés de l’immobilier résidentiel et commercial.

Parallèlement, le CERS a continué de développer ses politiques sectorielles pour les banques et les non-banques, vu que celles-ci contribuent aussi à la stabilité globale du système financier.

Le CERS a continué d’avancer sur des politiques spécifiques au secteur bancaire. Il a, entre autres, participé à la révision du cadre macroprudentiel menée par la Commission européenne, notamment lors des réunions du groupe d’experts de la Commission européenne sur la banque, les paiements et l’assurance qui se sont tenues en octobre 2024 et mars 2025.

Le CERS a continué d’appliquer son cadre d’orientation macroprudentielle commun pour les banques pour évaluer l’orientation macroprudentielle de ses membres, dans le but d’appuyer et de remettre en cause les décisions de politique macroprudentielle prises par ceux-ci au niveau national. Au cours de la période sous revue, ces travaux ont notamment porté sur l’approfondissement de l’analyse par pays, que le CERS a l’intention d’étendre, en temps utile, à l’intermédiation financière non bancaire.

Un rapport a par ailleurs été publié conjointement avec la Banque centrale européenne (BCE) afin de mieux comprendre comment le concept de taux neutre positif sur le coussin contracyclique est appliqué dans les pays de l’Espace économique européen (EEE). Ce rapport présente les points de vue des membres sur l’évolution future de la législation européenne et contient notamment des suggestions visant à faciliter l’utilisation du coussin de fonds propres contracyclique à un stade plus précoce du cycle financier.

Le CERS a également poursuivi ses travaux sur des politiques propres aux non-banques. Au cours de la précédente période sous revue, les colégislateurs de l’UE étaient parvenus à un accord politique sur les textes de « niveau 1 » établissant les règles prudentielles applicables aux fonds d’investissement, aux sociétés d’assurance et aux contreparties centrales. Au cours de la période visée par le présent rapport, le CERS a proposé d’apporter des modifications à certaines de ces règles afin d’améliorer la résilience des non-banques. Il a également fourni des conseils à l’AEAPP et à l’AEMF sur des aspects macroprudentiels de certains textes de « niveau 2 » et de « niveau 3 » en cours d’élaboration par les AES en vue de mettre en œuvre les nouvelles règles prudentielles. Il a notamment formulé des propositions et des avis à propos des règles prudentielles applicables aux contreparties centrales, fonds d’investissement et sociétés d’assurance.

Le CERS a continué de jouer un rôle de surveillance dans l’évaluation des mesures prises au niveau national.

Le CERS est informé des mesures macroprudentielles prises par les autorités nationales et, dans certains cas, doit donner son avis sur leur utilisation et/ou leur réciprocité. Dans le secteur bancaire, des politiques macroprudentielles fondées sur les fonds propres ont encore été durcies dans plusieurs États membres au cours de la période sous revue. Certaines mesures relatives aux emprunteurs ont en revanche été supprimées ou assouplies. Un certain nombre de mesures fondées sur les fonds propres ont été prises, surtout en lien avec les coussins de fonds propres contracycliques, principalement dans le but de resserrer les orientations de politique macroprudentielle en vigueur. Des mesures relatives aux emprunteurs ont également été appliquées, mais sans inclinaison particulière en termes de durcissement ou d’assouplissement des orientations de politique macroprudentielle des pays. Si l’on examine les exigences de coussins de fonds propres dans l’ensemble de l’EEE, on constate que les coussins contre le risque systémique ont globalement diminué depuis la pandémie, mais que cette évolution a été largement contrebalancée par la constitution de coussins contracycliques d’une ampleur similaire au total. Dans le secteur non bancaire, la Commission luxembourgeoise de surveillance du secteur financier et la Banque centrale d’Irlande ont annoncé qu’elles instaureraient des limites à l’effet de levier, conformément à l’article 25, paragraphe 3, de la directive sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs. Il s’agit de l’un des rares outils macroprudentiels dont disposent les autorités pour réduire les vulnérabilités systémiques des non-banques et le CERS a été informé de ces mesures au cours de la précédente période sous revue.

Le CERS a rempli ses obligations de rendre compte et de faire rapport au Parlement européen et au public. La présidente du CERS a participé, le 4 décembre 2024, à une audition publique devant la Commission des affaires économiques et monétaires (ECON) du Parlement européen et a également tenu deux réunions confidentielles avec la présidente et les vice-présidents de la commission ECON pour discuter des risques pesant sur la stabilité financière. Le premier vice-président du CERS a assisté à l’audition devant la commission ECON du 20 février 2025 afin de débattre des conseils stratégiques sur l’avenir du CERS. Dans le cadre de son obligation de rendre compte au public, le CERS a publié son rapport annuel 2023 en juillet 2024. Il a en outre contribué au programme d’évaluation du secteur financier de la zone euro du Fonds monétaire international (FMI), qui a été mené en octobre 2024 et en février-mars 2025. Le FMI a adressé plusieurs recommandations au CERS. Le conseil général a demandé au groupe de haut niveau sur le réexamen du CERS de participer à la deuxième révision du règlement instituant le CERS via la formulation de conseils stratégiques sur l’avenir de ce dernier. Le rapport du groupe a été publié en décembre 2024 et a été remis à la Commission européenne, au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne.