Przedmowa

Mam przyjemność przedstawić czternasty raport roczny Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), obejmujący okres od 1 kwietnia 2024 do 31 marca 2025. Raport roczny ERRS jest nieodzowną częścią obowiązków ERRS w zakresie przejrzystości i rozliczalności. Jest skierowany do unijnych współprawodawców oraz europejskiej opinii publicznej i ma wyjaśniać, w jaki sposób ERRS wypełnia swój mandat.

12‑miesięczny okres objęty raportem był trudny. Mimo to europejski system finansowy wykazał się odpornością. Większość banków i instytucji ubezpieczeniowych osiągnęła rekordowe zyski, a aktywa finansowe stały się atrakcyjniejsze dla inwestorów międzynarodowych. Nie należy jednak popadać obecnie w samozadowolenie: radykalne i szybkie zmiany sytuacji geopolitycznej są wyzwaniem dla nas wszystkich.

Dzięki polityce makroostrożnościowej sektor finansowy poradził sobie z tradycyjnymi źródłami podatności na zagrożenia. Organy kontynuowały działania dotyczące m.in. zmienności na rynkach nieruchomości mieszkaniowych i komercyjnych, wywołanej przez nadmierny i niemożliwy do utrzymania wzrost, przedłużającą się niechęć do podejmowania ryzyka i materializowanie się ryzyka. W niektórych przypadkach sektor nieruchomości nadal budzi niepokój, ale poczyniono znaczne postępy w ograniczaniu jego wpływu na sektor finansowy.

W obecnym otoczeniu, w którym ryzyko dla działalności bankowej jest potęgowane przez podatność na zagrożenia w innych sektorach systemu finansowego, konieczne jest ogólnosystemowe podejście do polityki makroostrożnościowej. Po światowym kryzysie finansowym europejski sektor finansowy skupiał się wokół banków, co prowadziło do obaw o stabilność finansową wynikających z braku alternatywnych możliwości. W związku z tym unijni prawodawcy wyposażyli organy makroostrożnościowe w szerokie instrumentarium bankowe. Obecnie w udzielaniu kredytów uczestniczą w znacznym stopniu podmioty niebankowe. Bogatsza oferta usług finansowych stwarza możliwości dla gospodarki realnej, ale jest także źródłem ryzyka. Dlatego ERRS w ostatnich latach opowiadała się za uzupełniającym zestawem narzędzi polityki, które odnoszą się do ryzyka związanego z niebankowym pośrednictwem finansowym. Ta sprawa nadal wymaga pilnego działania i liczę na to, że unijni prawodawcy wprowadzą reformy regulacyjne.

ERRS opowiada się również za podejściem do prawodawstwa opartym w większym stopniu na rodzajach działalności, ponieważ takie podejście może zapobiegać przenoszeniu ryzyka między sektorami finansowymi lub ograniczać takie przenoszenie. W listopadzie 2024 ERRS opublikowała raport, w którym przedstawiono zalety połączenia obecnego podejścia skoncentrowanego na podmiotach z podejściem nakierowanym na rodzaje działalności. Obecnie ramy prawne są rozdrobnione, odnoszą się do różnych podmiotów prawnych i nie uwzględniają sposobu ich interakcji. Na przykład kontrahenci centralni, członkowie rozliczający i klienci banków tworzą zintegrowany ekosystem rozliczeń, który może absorbować ryzyko kredytowe, ale także nasilać ryzyko płynnościowe. To wymaga szczególnej uwagi ze strony ERRS i wszystkich organów sektorowych. Z zadowoleniem przyjmuję niedawne utworzenie wspólnego mechanizmu monitorowania, w którym uczestniczą wszystkie Europejskie Urzędy Nadzoru, ERRS, EBC i organy krajowe w celu pełnego ujęcia makroekonomicznych skutków wspomnianych interakcji.

Często poruszanym tematem była pilna potrzeba ustanowienia unii oszczędności i inwestycji. W tym kontekście spotkałam się z komisarz europejską Marią Luís Albuquerque na pierwszym posiedzeniu Rady Generalnej ERRS po powołaniu jej na stanowisko. Rozmawiałyśmy o tym, jak polityka makroostrożnościowa może być dodatkowym elementem stabilności makrofinansowej, a przez to – sprzyjać dalszej integracji rynków finansowych z korzyścią dla ludzi i przedsiębiorstw. W oświadczeniu wstępnym skierowanym do Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego podkreśliłam także konieczność dalszego rozwijania europejskich kompetencji nadzorczych w celu ograniczania ryzyka fragmentacji.

W omawianym okresie na europejskim rynku finansowym pojawiły się nowe podmioty i produkty. Do świata finansów weszli dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów. Jednak tradycyjni uczestnicy rynku również rozszerzają ofertę o usługi związane z kryptoaktywami. To niesie ze sobą szanse, ale także nowe zagrożenia. W analizowanym okresie weszło w życie rozporządzenie w sprawie rynków kryptoaktywów (rozporządzenie MiCA). Jako przewodnicząca ERRS kilkukrotnie wspominałam, że Unia Europejska powinna rozważyć integrację systemu rynków kryptoaktywów. W naszym raporcie rocznym wyrażamy też obawy dotyczące zamienności stablecoinów emitowanych zarówno w UE, jak i państwach trzecich (systemy wielu emitentów), wykorzystywanych przez kilka instytucji należących do ERRS.

Cyberprzestępcy i podmioty państwowe współtworzą źródło nowych hybrydowych zagrożeń dla stabilności finansowej. ERRS opublikowała raport, w którym przeanalizowała krajowe i ogólnoeuropejskie mechanizmy podnoszenia cyberodporności w sektorze finansowym. W kontekście aktu w sprawie operacyjnej odporności cyfrowej (DORA) ERRS w styczniu 2025 przystąpiła do paneuropejskich ram koordynacji w odniesieniu do cyberincydentów o charakterze systemowym (EU‑SCICF), stworzonych przez Europejskie Urzędy Nadzoru. Ramy EU‑SCICF są forum, na którym organy finansowe mogą udostępniać poufne informacje podczas cyberincydentów na dużą skalę, m.in. na temat ich możliwego rozprzestrzeniania się oraz wprowadzania środków łagodzących ich skutki. Terminowe uruchomienie tych zasad ramowych może zaradzić brakowi koordynacji między organami. Można je także wykorzystać przy szeroko zakrojonych incydentach operacyjnych, których główną przyczynę można często ustalić dopiero po dłuższym czasie.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ERRS podstawa prawna działalności ERRS miała być poddana przeglądowi do końca 2024. W tym kontekście zwrócono się do grupy czterech ekspertów o przedstawienie niezależnych opinii na temat przyszłości ERRS. Wśród długookresowych aspiracji jest stworzenie zdolności przeprowadzania ogólnosystemowych testów warunków skrajnych typu top‑down. Pierwszym ważnym krokiem w tym obszarze był płynnościowy test warunków skrajnych dla całego systemu finansowego, zakończony w analizowanym okresie.

Skuteczność działania ERRS jest w dużej mierze zasługą wielu zaangażowanych osób z instytucji będących członkami ERRS oraz renomowanych ekspertów z naszego Doradczego Komitetu Naukowego. Bardzo im wszystkim dziękuję za ich wkład, który został doceniony w wielu publikacjach ERRS. Wymienię tu jedynie kilka osób, z którymi bardzo ściśle współpracowałam. Są to w szczególności: François Villeroy de Galhau, prezes Banque de France, który wspierał prace Komitetu Sterującego, oraz jego następca Joachim Nagel, prezes Deutsche Bundesbank, którego z przyjemnością witałam w tym komitecie. Chciałbym również podziękować Pablowi Hernándezowi de Cos, który zgodził się być przewodniczącym Doradczego Komitetu Technicznego przez kolejny rok po zakończeniu swojej kadencji prezesa Banco de España. Jestem także wdzięczna Aino Bunge, wiceprezes Sveriges riksbank, za przyjęcie funkcji wiceprzewodniczącej Doradczego Komitetu Technicznego. Moje podziękowania kieruję też do Stephena Cecchettiego, który sprawował funkcję przewodniczącego Doradczego Komitetu Naukowego, oraz Thorstena Becka, który go zastąpił na tym wymagającym stanowisku. Ponadto nasze prace nie byłyby możliwe bez niezachwianego zaangażowania pracowników ERRS pod kierownictwem szefa Sekretariatu ERRS Francesca Mazzaferra.

Christine Lagarde
Przewodnicząca ERRS

Synteza

Raport roczny dotyczy okresu od 1 kwietnia 2024 do 31 marca 2025.

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) systematycznie rozpoznawała i oceniała ryzyka i źródła podatności na zagrożenia.

W okresie objętym raportem gospodarka UE stanęła w obliczu poważnych wyzwań dla stabilności finansowej, związanych przede wszystkim z czynnikami zewnętrznymi. Najważniejszymi z nich były: napięcia na Bliskim Wschodzie i trwająca agresja Rosji na Ukrainę. Doprowadziły one do zmienności cen surowców i obaw dotyczących inflacji, które zostały złagodzone przez działania UE na rzecz zmniejszenia zależności energetycznej od Rosji. Ponadto zmiany w polityce Stanów Zjednoczonych, takie jak proponowane ograniczenia w handlu i ekspansja fiskalna, wywołały niepewność na świecie, która przyczyniła się do wzrostu zmienności rynków i rewizji w dół prognoz wzrostu gospodarczego w UE. Mimo że w 2024 w UE nastąpiło niewielkie ożywienie gospodarcze, perspektywy wzrostu – w warunkach wspomnianej niepewności – pozostały obniżone. Trendy inflacyjne na początku 2025 osłabiły się, zgodnie z oczekiwaniami średniookresowymi. Utrzymała się wysoka podatność na zagrożenia w sektorze przedsiębiorstw: zwiększyła się liczba niewypłacalności, a zyski kurczyły się pod wpływem wysokich kosztów i słabego popytu. Szczególnie ucierpiały mniejsze firmy i przedsiębiorstwa znacznie zaangażowane w Stanach Zjednoczonych. Sektor gospodarstw domowych w UE wykazał się odpornością, m.in. dzięki zmniejszeniu się inflacji, niskiej stopie bezrobocia, obniżonym kosztom finansowania i odbiciu cen nieruchomości. Na rynkach finansowych był duży apetyt na ryzyko, a ceny akcji rosły, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. Na wycenie aktywów nadal odbija się jednak ryzyko geopolityczne i makroekonomiczne. Europejskie banki wciąż były odporne i odnotowały rekordowe zyski, ale przyszłe wyzwania mogą być testem dla ich odporności. Wysokie wskaźniki długu publicznego do PKB i nasilające się zagrożenia dla bezpieczeństwa wymagały starannego zarządzania stabilnością fiskalną i zwiększenia środków finansowych na obronność.

Wkrótce po dacie granicznej naszego raportu rocznego administracja USA nałożyła na swoich głównych partnerów handlowych wysokie cła, żeby ograniczyć deficyt handlowy Stanów Zjednoczonych. Ograniczenia w handlu wprowadzone na początku kwietnia doprowadziły do znacznych rewizji światowych perspektyw gospodarczych i spowodowały wzrost zmienności na rynkach finansowych. Z badań ankietowych wynika, że uczestnicy rynku obniżyli projekcje wzrostu gospodarczego, zwłaszcza dla gospodarki amerykańskiej. Cła wpłynęły także na zwiększenie oczekiwań inflacyjnych, ponieważ wyższe koszty importu według przewidywań zostaną częściowo przeniesione na konsumentów. Mimo podwyższonej zmienności i niskiej płynności w przypadku niektórych kategorii aktywów światowe rynki finansowe pozostają ogólnie odporne i nie obserwuje się wyraźnych zmian w procesie ustalania cen. Jeśli cła utrzymają się dłużej, w UE mogą zmaterializować się zagrożenia dla stabilności finansowej. Dlatego organy europejskie muszą ściśle monitorować rozwój sytuacji.

ERRS rozszerzyła ramowe zasady monitorowania, zgodnie z powierzonym jej mandatem do monitorowania ryzyka systemowego w unijnym sektorze finansowym. W lutym 2025 ERRS w ramach swojego mandatu opublikowała raport określający kompleksowe ramy monitorowania w odniesieniu do systemowego ryzyka płynnościowego^[1]. Te nowe zasady ramowe określają szeroki zestaw wskaźników dla płynnościowego ryzyka finansowania w odniesieniu do banków, ubezpieczycieli, funduszy emerytalnych i funduszy inwestycyjnych, a także dla płynnościowego ryzyka rynkowego w odniesieniu do głównych kategorii aktywów. ERRS opracowała także ramowe zasady monitorowania unijnego rynku sekurytyzacji. Na posiedzeniu w marcu 2025 Rada Generalna ERRS omówiła i zatwierdziła raport, który został opublikowany w maju, już po analizowanym okresie^[2]. Ponadto ERRS opublikowała cykliczne sprawozdanie dotyczące ryzyk i podatności na zagrożenia w odniesieniu do niektórych niebankowych podmiotów pośrednictwa finansowego^[3].

Testy warunków skrajnych pomagają ocenić podatność systemu finansowego na potencjalne zagrożenia. Przeprowadza się w nich symulację reakcji instytucji finansowych na hipotetyczne niekorzystne warunki gospodarcze i finansowe, co ma pomóc w zarządzaniu ryzykiem i zapobieganiu kryzysom. Zgodnie ze swoimi mandatami Europejskie Urzędy Nadzoru muszą – wspólnie z ERRS – koordynować ogólnounijne testy warunków skrajnych dotyczące obszaru swoich kompetencji. W analizowanym okresie ERRS opracowała dla Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) scenariusz szokowy na potrzeby wytycznych w sprawie stress testów dotyczących funduszy rynku pieniężnego w 2024. Przygotowała także scenariusz szokowy na potrzeby ogólnounijnego testu warunków skrajnych przeprowadzanego w sektorze bankowym w 2025 pod kierownictwem Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB), a także dwa scenariusze szokowe na potrzeby ogólnounijnego stress testu dotyczącego pracowniczych funduszy emerytalnych przeprowadzanego w 2025 pod kierownictwem Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA). Wszystkie scenariusze dopasowano do modeli biznesowych i profili ryzyka różnych rodzajów instytucji finansowych objętych poszczególnymi testami. ERRS nie tylko uczestniczyła w sektorowych stress testach przeprowadzanych przez Europejskie Urzędy Nadzoru, ale opracowała także ogólnosystemowy płynnościowy test warunków skrajnych dla lepszego zrozumienia dynamiki ryzyka płynnościowego w całym systemie finansowym UE. Celem tego testu jest pozyskanie wiedzy o powiązaniach między unijnymi sektorami i w obrębie tych sektorów oraz ilościowe określenie skutków zagregowanych szoków płynnościowych w UE.

Prace ERRS nad oceną i eliminacją źródeł podatności na zagrożenia dla stabilności finansowej opierają się na danych o dużej szczegółowości i wysokiej jakości. ERRS ma stały i regularny dostęp do określonych szczegółowych danych dotyczących poszczególnych transakcji i instytucji, w tym danych o transakcjach pochodnych, transakcjach finansowanych z użyciem papierów wartościowych, sekurytyzacji i alternatywnych funduszach inwestycyjnych. W okresie objętym raportem ERRS stale analizowała te dane w ramach wypełniania swojego mandatu dotyczącego oceny ryzyka dla stabilności finansowej. Zdolność ERRS do jak najskuteczniejszego realizowania tego zadania jest jednak ograniczana z powodu braku regularnego i stałego dostępu do niektórych danych szczegółowych, na przykład dotyczących niektórych rodzajów funduszy inwestycyjnych i ubezpieczycieli. W tym kontekście ERRS przedstawiła swoją opinię na temat usprawnienia wymiany danych między Europejskimi Urzędami Nadzoru a ERRS w celu dokładniejszego dostosowania dostępności danych do swoich celów i zadań^[4]. Na koniec analizowanego okresu te kwestie nie zostały jeszcze rozwiązane.

ERRS podkreśliła także konieczność przyjęcia podejścia ogólnosystemowego, ponieważ ma ono kluczowe znaczenie dla jej mandatu w zakresie nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym UE.

Podejście ogólnosystemowe staje się konieczne, ponieważ wskutek współzależności między bankami i podmiotami niebankowymi zacierają się granice między różnymi sektorami systemu finansowego. W ramach konsultacji Komisji Europejskiej dotyczących adekwatności polityki makroostrożnościowej w odniesieniu do niebankowego pośrednictwa finansowego ERRS przedstawiła swoją wizję ogólnosystemowego podejścia do oceny i ograniczania zagrożeń dla stabilności finansowej^[5]. Znaczenie takiego podejścia przywołano w raporcie o przeglądzie rozporządzenia w sprawie ERRS. Raport sporządziła grupa wysokiego szczebla, złożona z czterech ekspertów zaznajomionych z pracami i funkcjonowaniem ERRS^[6].

W tym kontekście ERRS kontynuowała prace nad kilkoma ważnymi tematami z zakresu polityki międzysektorowej i transgranicznej. ERRS zastosowała podejście ogólnosystemowe do trzech rodzajów działalności, które uważa za istotne dla stabilności finansowej, tj. zarządzania aktywami, rozliczeń i udzielania kredytów. W analizowanym okresie zaproponowała także rozwiązania z zakresu polityki międzysektorowej, by pomóc w przeciwdziałaniu zagrożeniom dla stabilności finansowej związanym z kryptoaktywami i odnośną działalnością oraz wezwaniami do uzupełnienia depozytów zabezpieczających. Ponadto ERRS w dalszym ciągu pracowała nad projektami rozwiązań na rzecz zapobiegania zagrożeniom dla stabilności finansowej związanym z ogólnosystemowymi cyberincydentami i ograniczania tych zagrożeń, a także w odniesieniu do zagrożeń wynikających z rozwoju sytuacji na rynkach nieruchomości komercyjnych i mieszkaniowych.

Równolegle ERRS dopracowywała swoje sektorowe strategie dotyczące banków i podmiotów niebankowych, które to strategie także służą ogólnej stabilności systemu finansowego.

Postępowały prace ERRS nad polityką dotyczącą sektora bankowego. Obejmowały zaangażowanie w prowadzony przez Komisję Europejską przegląd ram makroostrożnościowych, zwłaszcza w ramach posiedzeń Grupy Ekspertów Komisji Europejskiej ds. Bankowości, Płatności i Ubezpieczeń w październiku 2024 i marcu 2025.

ERRS w dalszym ciągu stosowała wspólne ramowe zasady określania nastawienia polityki makroostrożnościowej dotyczącej banków, żeby oceniać nastawienie polityki makroostrożnościowej członków ERRS. Wykorzystywała te zasady do zarówno popierania, jak i kwestionowania decyzji członków ERRS w zakresie krajowej polityki makroostrożnościowej. W okresie objętym raportem prace w tym obszarze obejmowały pogłębioną analizę dla poszczególnych krajów. ERRS zamierza w stosownym czasie rozszerzyć tę analizę o niebankowe pośrednictwo finansowe.

Ponadto wspólnie z Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) opublikowano raport poświęcony sposobowi stosowania koncepcji dodatniego wskaźnika bufora antycyklicznego w warunkach neutralnych w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). W raporcie przedstawiono opinie członków na temat dalszych kroków w prawodawstwie europejskim, w tym propozycje dotyczące łatwiejszego stosowania antycyklicznego buforu kapitałowego (CCyB) na wcześniejszym etapie cyklu finansowego.

ERRS kontynuowała także prace nad rozwiązaniami dotyczącymi podmiotów niebankowych. W okresie objętym poprzednim raportem unijni współprawodawcy osiągnęli porozumienie polityczne w sprawie dokumentów „poziomu 1” określających przepisy ostrożnościowe dotyczące funduszy inwestycyjnych, ubezpieczycieli i kontrahentów centralnych. W okresie objętym niniejszym raportem ERRS zaproponowała zmiany w niektórych z tych przepisów z myślą o zwiększeniu odporności podmiotów niebankowych. Udzielała także porad EIOPA i ESMA w zakresie makroostrożnościowych aspektów niektórych dokumentów „poziomu 2” i „poziomu 3” sporządzanych przez Europejskie Urzędy Nadzoru w celu wdrożenia nowych przepisów ostrożnościowych. Należy tu wymienić propozycje i porady w odniesieniu do przepisów ostrożnościowych dla kontrahentów centralnych, funduszy inwestycyjnych i ubezpieczycieli.

ERRS dalej realizowała funkcję nadzorczą w ocenie krajowych środków polityki.

Organy krajowe informują ERRS o wprowadzanych przez siebie środkach makroostrożnościowych, a ERRS w niektórych przypadkach musi wydać opinię na temat ich stosowania lub wzajemności. W omawianym okresie w sektorze bankowym kilku państw członkowskich nastąpiło dalsze zaostrzenie polityki makroostrożnościowej opartej na kapitale. Natomiast zniesiono lub złagodzono niektóre środki dotyczące kredytobiorców. Wprowadzono środki kapitałowe – dotyczące przede wszystkim CCyB – których głównym celem było zacieśnienie dotychczasowego nastawienia polityki makroostrożnościowej. Przyjęto także szereg środków dotyczących kredytobiorców, chociaż nie były one konkretnie ukierunkowane na zacieśnienie lub poluzowanie nastawienia krajowej polityki makroostrożnościowej. Jeśli chodzi o łączne wymogi w zakresie buforów kapitałowych w całym EOG, od czasu pandemii nastąpiło ogólne obniżenie buforów ryzyka systemowego (SyRB), które zostało jednak w dużej części zrównoważone przez stworzenie antycyklicznych buforów kapitałowych o podobnej skali w ujęciu łącznym. Jeśli chodzi o sektor niebankowy, luksemburska Commission de Surveillance du Secteur Financier oraz Central Bank of Ireland zapowiedziały wprowadzenie limitów dźwigni zgodnie z art. 25 ust. 3 dyrektywy dotyczącej zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Jest to jedno z nielicznych narzędzi makroostrożnościowych, za pomocą których organy mogą zmniejszać podatność podmiotów niebankowych na ryzyko systemowe. W okresie omówionym w poprzednim raporcie ERRS była informowana o tych środkach.

ERRS wypełniała swoje obowiązki w zakresie rozliczalności i sprawozdawczości wobec Parlamentu Europejskiego i społeczeństwa. Przewodnicząca ERRS uczestniczyła w wysłuchaniu publicznym przed Komisją Gospodarczą i Monetarną Parlamentu Europejskiego (ECON) 4 grudnia 2024, a także wzięła udział w dwóch poufnych spotkaniach z przewodniczącą i wiceprzewodniczącymi komisji ECON poświęconych zagrożeniom dla stabilności finansowej. Pierwszy wiceprzewodniczący ERRS uczestniczył w wysłuchaniu przed komisją ECON 20 lutego 2025 i omówił strategiczne porady dotyczące przyszłości ERRS. W lipcu 2024 ERRS – w ramach rozliczania się z odpowiedzialności przed społeczeństwem – opublikowała raport roczny za 2023. Ponadto ERRS wniosła wkład w program oceny sektora finansowego dla strefy euro przeprowadzony przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) w październiku 2024 oraz lutym i marcu 2025. MFW skierował do ERRS kilka zaleceń. Rada Generalna ERRS zwróciła się do grupy wysokiego szczebla ds. przeglądu ERRS o wzięcie udziału w drugim przeglądzie rozporządzenia w sprawie ERRS i udzielenie strategicznych porad na temat przyszłości ERRS. Raport tej grupy został opublikowany w grudniu 2024 i przedstawiony Komisji Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej.