Preâmbulo

É com grande satisfação que apresento o 14.º Relatório Anual do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), o qual abrange o período de 1 de abril de 2024 a 31 de março de 2025. O Relatório Anual do CERS é parte integrante dos deveres de transparência e prestação de contas do CERS. Visa comunicar aos colegisladores da União Europeia (UE) e ao público europeu em geral como o CERS cumpriu o seu mandato.

Os 12 meses do período em análise no relatório foram difíceis. No entanto, o sistema financeiro europeu mostrou resiliência. A maioria dos bancos e das companhias de seguros registou lucros historicamente elevados e os ativos financeiros tornaram‑se mais atrativos para os investidores internacionais. Todavia, não é o momento para complacências: as mudanças radicais e rápidas do enquadramento geopolítico continuam a ser um desafio para todos nós.

A política macroprudencial ajudou o setor financeiro a navegar as vulnerabilidades tradicionais. As autoridades continuaram a tomar medidas para responder a desafios, como a acentuada volatilidade nos mercados imobiliários residenciais e comerciais, que se caracterizou por uma exuberância excessiva e insustentável, por uma aversão ao risco prolongada e por materialização do risco. O setor imobiliário ainda suscita preocupações em alguns casos, mas foram realizados progressos consideráveis na contenção do impacto no setor financeiro.

É necessária uma abordagem à política macroprudencial a nível do sistema na atual situação em que os riscos bancários são agravados por vulnerabilidades em outros setores do sistema financeiro. Após a crise financeira mundial, o setor financeiro europeu, caracterizado por se centrar nos bancos, gerou preocupações quanto à estabilidade financeira, devido à falta de alternativas. Em resposta, os legisladores da UE forneceram às autoridades macroprudenciais um amplo conjunto de instrumentos aplicáveis à banca. Atualmente, sociedades financeiras não bancárias são responsáveis pela originação de uma parte significativa do crédito. Uma oferta mais rica de serviços financeiros constitui uma oportunidade para a economia real, mas também uma fonte de risco. Por conseguinte, nos últimos anos, o CERS tem defendido um conjunto complementar de instrumentos de política macropudencial para fazer face aos riscos decorrentes da intermediação financeira não bancária. Tal continua a ser urgente e aguardo com expectativa a implementação de reformas regulamentares pelos legisladores da UE.

O CERS defendeu ainda uma abordagem à legislação mais baseada em atividades, que poderia prevenir ou reduzir a transferência de riscos entre setores financeiros. Em novembro de 2024, publicou um relatório, onde aponta as vantagens de combinar a incidência predominante em entidades com uma incidência em atividades. Presentemente, o quadro legislativo encontra‑se fragmentado entre diferentes entidades jurídicas e não tem em conta a forma como estas interagem. A título de exemplo, as contrapartes centrais, os membros compensadores e os clientes bancários formam um ecossistema de compensação integrado que pode absorver os riscos de crédito, mas também amplificar os riscos de liquidez. Este aspeto exige grande atenção por parte do CERS e de todas as autoridades setoriais. Congratulo‑me com o recente estabelecimento do Mecanismo de Acompanhamento Conjunto, que reúne todas as Autoridades Europeias de Supervisão, o CERS, o Banco Central Europeu (BCE) e as autoridades nacionais, a fim de as implicações macrofinanceiras dessas interações serem inteiramente compreendidas.

Muito foi dito sobre a necessidade urgente de estabelecer uma união da poupança e dos investimentos. Neste contexto, tive o prazer de receber a comissária europeia Maria Luís Albuquerque na primeira reunião do Conselho Geral do CERS realizada após a sua nomeação. Debatemos a forma como a política macroprudencial pode contribuir para a estabilidade macrofinanceira e, portanto, apoiar a integração dos mercados financeiros, em benefício dos cidadãos e das empresas. Na minha declaração introdutória à audição perante a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu sublinhei também a necessidade de aprofundamento das competências prudenciais europeias, com vista a reduzir os riscos de fragmentação.

Durante o período em análise no relatório, entraram no mercado financeiro europeu novos intervenientes e novos produtos. Foi o caso dos prestadores de serviços de criptoativos, que são novos no domínio do financiamento. Porém, intervenientes tradicionais estão igualmente a oferecer cada vez mais serviços de criptoativos aos clientes. Estes desenvolvimentos proporcionam oportunidades, mas também um novo conjunto de riscos. No decurso do período analisado no relatório, entrou em vigor o regulamento relativo aos mercados de criptoativos (Regulamento MiCA, do inglês, “Markets in Crypto‑Assets”). Na qualidade de presidente do CERS, reiterei em várias ocasiões que a UE deveria considerar uma integração do regime dos mercados de criptoativos. O Relatório Anual do CERS de 2024 também enuncia preocupações quanto à fungibilidade de criptomoedas estáveis emitidas tanto na UE como num país terceiro (“sistemas de emissão múltipla”), sendo essas preocupações partilhadas por várias instituições membros do CERS.

Cibercriminosos e agentes estatais formam um nexo que coloca novos riscos híbridos para a estabilidade financeira. O CERS publicou um relatório sobre a sua análise dos quadros nacionais e pan‑europeus para promover a ciber‑resiliência do setor financeiro. No contexto do regulamento relativo à resiliência operacional digital (o Regulamento DORA, do inglês, “Digital Operational Resilience Act”), as Autoridades Europeias de Supervisão criaram um quadro pan‑europeu de coordenação em caso de ciberincidentes sistémicos (pan‑European systemic cyber incident coordination framework – EU‑SCICF), ao qual o CERS aderiu em janeiro de 2025. O EU‑SCICF é um fórum em que as autoridades financeiras podem trocar informação confidencial durante incidentes de cibersegurança em grande escala, incluindo sobre a potencial propagação desses incidentes e as medidas de mitigação. A ativação atempada deste quadro pode minimizar falhas de coordenação entre as autoridades. O quadro pode também ser utilizado em caso de incidentes operacionais mais gerais, cujas causas profundas, frequentemente, só podem ser determinadas muito mais tarde.

De acordo com o Regulamento do CERS, a base jurídica do CERS tinha de ser revista até ao final de 2024. Neste contexto, foi solicitado a um grupo de quatro especialistas que apresentassem as suas perspetivas independentes sobre o futuro do CERS. Uma das ambições do CERS a mais longo prazo é desenvolver capacidade de teste de esforço do topo para a base a nível do sistema. Um primeiro passo importante nesse sentido foi a realização de um teste de esforço de liquidez para o conjunto do sistema financeiro, o qual foi finalizado durante o período analisado no relatório.

O trabalho bem‑sucedido do CERS deve‑se sobretudo à dedicação de muitas pessoas ao serviço das instituições membros, bom como dos especialistas de renome que integram o Comité Científico Consultivo. Gostaria de agradecer a todos os seus contributos, que são reconhecidos nas numerosas publicações do CERS. Aqui, só posso mencionar algumas pessoas com quem tive um contacto particularmente estreito, em especial, François Villeroy de Galhau, governador do Banque de France (o banco central francês), pelo seu apoio no Comité Diretor, no âmbito do qual tive o prazer de acolher Joachim Nagel, presidente do Deutsche Bundesbank (o banco central alemão), como seu sucessor. Permitam‑me também expressar a minha gratidão a Pablo Hernández de Cos, que aceitou continuar a presidir ao Comité Técnico Consultivo por mais um ano após o termo do seu mandato como governador do Banco de España (o banco central espanhol). Estou igualmente grata a Aino Bunge, vice‑governadora do Sveriges riksbank (o banco central sueco), por ter aceitado o cargo de vice‑presidente do Comité Técnico Consultivo. Agradeço também a Stephen Cecchetti por ter presidido ao Comité Científico Consultivo e a Thorsten Beck por assumir posteriormente esse cargo exigente. Para concluir, o nosso trabalho não teria sido possível sem a dedicação inabalável da equipa do CERS, sob a orientação do chefe do Secretariado do CERS, Francesco Mazzaferro.

Christine Lagarde
Presidente do CERS

Sumário executivo

O período em análise no relatório é de 1 de abril de 2024 a 31 de março de 2025.

O CERS procedeu à identificação e avaliação regulares de vulnerabilidades e riscos.

A economia da UE enfrentou desafios significativos para a estabilidade financeira durante o período analisado no relatório, decorrentes principalmente de fatores externos. Os principais riscos incluíram as tensões no Médio Oriente e a continuação da agressão da Rússia contra a Ucrânia. Esta situação gerou volatilidade nos preços das matérias‑primas e receios de inflação, que foram atenuados pelos esforços da UE no sentido de reduzir a sua dependência de produtos energéticos russos. Além disso, mudanças de política nos Estados Unidos, tais como as restrições ao comércio e a expansão orçamental propostas, criaram incerteza a nível mundial que contribuiu para uma maior volatilidade dos mercados e para revisões em baixa das previsões de crescimento económico da UE. Apesar de uma ligeira melhoria do crescimento económico da UE em 2024, as perspetivas mantiveram‑se fracas em virtude dessa incerteza. As tendências de inflação registaram uma moderação no início de 2025, passando a estar alinhadas com as expectativas de estabilidade a médio prazo. As vulnerabilidades das empresas permaneceram elevadas, com um aumento das insolvências e uma compressão dos lucros, devido a custos altos e procura reduzida. As empresas de menor dimensão, bem como as com uma exposição substancial aos Estados Unidos, foram particularmente afetadas. O setor das famílias da UE mostrou resiliência, apoiado por uma menor inflação, por taxas de desemprego baixas, por custos de financiamento reduzidos e por uma recuperação dos preços do imobiliário. A apetência pelo risco apresentou‑se forte nos mercados financeiros, verificando‑se uma subida dos preços das ações, em especial nos Estados Unidos. Contudo, os riscos geopolíticos e macroeconómicos continuam a afetar as avaliações de ativos. Os bancos europeus permaneceram resilientes, tendo reportado níveis recorde de lucros, mas os desafios futuros podem testar esta resiliência. Os rácios elevados da dívida pública em relação ao produto interno bruto (PIB) e as crescentes ameaças à segurança exigiram uma gestão cautelosa da sustentabilidade orçamental e um aumento do financiamento da defesa.

Pouco após a data de fecho da informação para o Relatório Anual do CERS de 2024, a Administração dos Estados Unidos impôs tarifas aduaneiras elevadas aos seus principais parceiros comerciais para reduzir o défice comercial do país. Estas restrições ao comércio, impostas no início de abril, levaram a revisões substanciais das perspetivas económicas mundiais e desencadearam um aumento da volatilidade nos mercados financeiros. Inquéritos revelam que os participantes no mercado procederam a uma revisão em baixa das suas projeções para o crescimento económico, em particular no que respeita à economia dos Estados Unidos. As tarifas também fizeram subir as expectativas de inflação, por se esperar que os custos mais altos das importações sejam parcialmente transmitidos aos consumidores. Não obstante a elevada volatilidade e a reduzida liquidez observadas em certas classes de ativos, os mercados financeiros mundiais permanecem, em geral, resilientes, não se verificando um impacto discernível na descoberta de preços. Se as tarifas perdurarem, os riscos para a estabilidade financeira poderão concretizar‑se na UE e a evolução da situação tem de ser acompanhada de perto pelas autoridades europeias.

O CERS expandiu o seu quadro de monitorização em conformidade com o mandato que lhe foi conferido de acompanhar os riscos sistémicos no setor financeiro da UE. Como parte deste mandato, o CERS publicou um relatório em fevereiro de 2025, no qual estabelece um quadro abrangente para a monitorização dos riscos de liquidez sistémicos^[1]. Este novo quadro introduz um conjunto alargado de indicadores que abrangem os riscos de liquidez de financiamento para instituições de crédito, as seguradoras, os fundos de pensões e os fundos de investimento, assim como os riscos de liquidez do mercado nas principais classes de ativos. O CERS também desenvolveu o seu quadro de monitorização do mercado de titularização da UE. O Conselho Geral do CERS debateu e aprovou um relatório na sua reunião de março de 2025, o qual foi publicado em maio, ou seja, após o período em análise^[2]. Por último, o CERS publicou o seu relatório regular sobre a monitorização de vulnerabilidades e riscos referentes a determinados intermediários financeiros não bancários^[3].

Testes de esforço ajudam a avaliar as vulnerabilidades do sistema financeiro à potencial concretização de riscos. Simulam a resposta das instituições financeiras em condições económicas e financeiras adversas hipotéticas, ajudando a gerir riscos e prevenir crises. Em conformidade com os respetivos mandatos, as Autoridades Europeias de Supervisão têm de coordenar, em conjugação com o CERS, os exercícios de teste de esforço a nível da UE que se enquadram no âmbito das respetivas competências. No período em análise no relatório, o CERS forneceu à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Markets Authority – ESMA) o cenário adverso constante das orientações relativas aos testes de esforço de 2024 dos fundos do mercado monetário. Forneceu igualmente o cenário adverso para o exercício de teste de esforço a nível da UE de 2025 do setor bancário, coordenado pela Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority – EBA), e dois cenários adversos para o teste de esforço a nível da UE de 2025 dos fundos de pensões profissionais, coordenado pela Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA). Todos os cenários foram concebidos de modo a abarcar os modelos de negócio e os perfis de risco dos vários tipos de instituições financeiras abrangidos pelos exercícios específicos de teste de esforço. Além de contribuir para os testes de esforço setoriais realizados pelas Autoridades Europeias de Supervisão, o CERS desenvolveu um teste de esforço de liquidez a nível do sistema, a fim de compreender melhor a dinâmica dos riscos de liquidez no conjunto do sistema financeiro da UE. O objetivo deste exercício é entender as interligações entre os setores da UE e dentro dos mesmos, bem como quantificar o impacto de um choque sobre a liquidez agregada na UE.

O trabalho do CERS sobre a avaliação e a resposta a dar a vulnerabilidades passíveis de representar riscos para a estabilidade financeira assenta em dados granulares e de elevada qualidade. O CERS tem acesso a determinados dados granulares, relativos a transações ou instituições específicas, numa base regular e contínua. Estes incluem dados sobre transações de derivados, operações de financiamento através de valores mobiliários, titularização e fundos de investimento alternativos. No período em análise no relatório, o CERS continuou a examinar estes dados, cumprindo o seu mandato de avaliação dos riscos para a estabilidade financeira. Contudo, a capacidade do CERS para cumprir este objetivo da forma mais eficaz é restringida pela falta de acesso a determinados dados granulares numa base regular e contínua – por exemplo, dados sobre alguns tipos de fundos de investimento e seguradoras. Neste contexto, o CERS delineou a sua visão para o reforço da partilha de dados entre as Autoridades Europeias de Supervisão e o CERS, a fim de conciliar melhor o seu acesso a dados com os seus objetivos e mandato^[4]. No final do período analisado no relatório, estas preocupações ainda não tinham sido resolvidas.

O CERS destacou ainda a necessidade de adotar uma perspetiva a nível do sistema, visto que esta é fundamental para o seu mandato de supervisão macroprudencial do sistema financeiro da UE.

Uma abordagem a nível do sistema é cada vez mais necessária, atendendo a que as interdependências entre instituições de crédito e sociedades financeiras não bancárias esbatem as fronteiras entre os diferentes setores do sistema financeiro. O CERS delineou a sua visão de uma abordagem a nível do sistema destinada a avaliar e mitigar os riscos para a estabilidade financeira na sua resposta à consulta da Comissão Europeia sobre a avaliação da adequação das políticas macroprudenciais aplicáveis à intermediação financeira não bancária^[5]. A importância desta abordagem a nível do sistema foi expressa num relatório informativo sobre a revisão do Regulamento do CERS. O relatório foi preparado por um grupo de alto nível, composto por quatro membros familiarizados com o trabalho e o funcionamento do CERS^[6].

Refletindo estes aspetos, o CERS continuou a trabalhar em diversos dossiês sobre políticas transetoriais e transnacionais importantes. Aplicou a abordagem a nível do sistema a três atividades que considera pertinentes para a estabilidade financeira – gestão de ativos, compensação e concessão de crédito. Durante o período em análise, apresentou igualmente propostas de políticas transetoriais destinadas a ajudar a fazer face aos riscos para a estabilidade financeira decorrentes dos criptoativos e de atividades associadas aos mesmos, assim como aos valores de cobertura adicionais. Além disso, continuou a trabalhar em propostas de políticas destinadas a ajudar a prevenir ou reduzir os riscos para a estabilidade financeira resultantes de ciberincidentes a nível do sistema, bem como os riscos advindos de desenvolvimentos nos mercados imobiliários comerciais e residenciais.

Paralelamente, o CERS aprofundou políticas setoriais específicas para as instituições de crédito e as sociedades financeiras não bancárias, já que estas também apoiam a estabilidade geral do sistema financeiro.

O trabalho do CERS sobre políticas específicas do setor bancário continuou a progredir. Os avanços realizados incluíram o contributo dado para a revisão do quadro macroprudencial conduzida pela Comissão Europeia, nomeadamente no âmbito das reuniões do Grupo de Peritos do Setor Bancário, Pagamentos e Seguros da Comissão, que tiveram lugar em outubro de 2024 e março de 2025.

O CERS continuou a aplicar o seu quadro de orientação macroprudencial comum para as instituições de crédito na avaliação da orientação macroprudencial dos membros do CERS, a fim de apoiar e contestar as decisões de política macroprudencial nacional dos mesmos. No período analisado no relatório, este trabalho implicou um aprofundamento da análise por país. Oportunamente, o CERS tenciona alargar essa análise de modo a incluir a intermediação financeira não bancária.

Alem disso, foi publicado um relatório conjunto com o BCE para proporcionar uma melhor compreensão da forma como o conceito de uma taxa neutra positiva para a reserva contracíclica de fundos próprios (countercyclical buffer – CCyB) está a ser aplicado nos países do Espaço Económico Europeu. O relatório descreve as perspetivas das instituições membros do CERS sobre o rumo a seguir pela legislação europeia, incluindo sugestões para facilitar a utilização da reserva contracíclica de fundos próprios numa fase mais precoce do ciclo financeiro.

O CERS também continuou a trabalhar em políticas específicas para sociedades financeiras não bancárias. No período analisado no relatório anual anterior, os colegisladores da UE chegaram a um acordo político sobre os textos de nível 1, onde são estabelecidas as regras prudenciais que regem os fundos de investimento, as seguradoras e as contrapartes centrais. Durante o período em análise no presente relatório, o CERS propôs alterações a algumas dessas regras, com vista a aumentar a resiliência das sociedades financeiras não bancárias. Prestou igualmente aconselhamento à EIOPA e à ESMA sobre aspetos macroprudenciais de determinados textos de nível 2 e nível 3, que estão a ser desenvolvidos pelas Autoridades Europeias de Supervisão para aplicação das novas regras prudenciais. Esse trabalho incluiu propostas e pareceres sobre as regras prudenciais aplicáveis a contrapartes centrais, fundos de investimento e seguradoras.

O CERS manteve o seu papel de controlo geral na avaliação de medidas nacionais.

O CERS é notificado das medidas macroprudenciais tomadas pelas autoridades nacionais e, em alguns casos, tem de dar o seu parecer sobre a sua utilização e/ou reciprocidade. No tocante ao setor bancário, as políticas macroprudenciais de vários Estados‑Membros baseadas no capital tornaram‑se ainda mais restritivas no período em análise no relatório. Por outro lado, algumas medidas baseadas no mutuário foram suprimidas ou flexibilizadas. Foram tomadas diversas medidas baseadas no capital, predominantemente relacionadas com as reservas contracíclicas de fundos próprios, visando sobretudo aumentar a restritividade das orientações de política macroprudencial vigentes. Foram ainda tomadas diversas medidas baseadas no mutuário, embora sem uma direção específica em termos de aumento ou redução da restritividade das orientações de política macroprudencial dos países. Analisando os requisitos agregados de reservas de fundos próprios no Espaço Económico Europeu, as reservas para o risco sistémico (systemic risk buffers – SyRB) diminuíram, em geral, desde a pandemia, mas essa diminuição foi amplamente compensada pela constituição de reservas contracíclicas de magnitude semelhante em termos agregados. No que diz respeito ao setor das sociedades financeiras não bancárias, a Commission de surveillance du secteur financier (a comissão de supervisão do setor financeiro do Luxemburgo) e o Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Ireland (o banco central da Irlanda) anunciaram que iriam introduzir limites de alavancagem, em conformidade com o artigo 25.º, n.º 3, da diretiva relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos (Alternative Investment Fund Managers Directive – AIFMD). Este é um dos poucos instrumentos macroprudenciais ao dispor das autoridades para reduzir as vulnerabilidades sistémicas das sociedades financeiras não bancárias, tendo o CERS sido notificado dessas medidas durante o período analisado no relatório anual anterior.

O CERS cumpriu as suas obrigações de prestação de contas e reporte ao Parlamento Europeu e ao público. A presidente do CERS participou numa audição pública perante a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu (ECON), em 4 de dezembro de 2024, e em duas reuniões confidenciais com a presidente e os vice‑presidentes da ECON, a fim de debater os riscos para a estabilidade financeira. O primeiro vice‑presidente do CERS também participou numa audição perante a ECON, em 20 de fevereiro de 2025, com vista a discutir o aconselhamento estratégico sobre o futuro do CERS. Em julho de 2024, foi publicado o Relatório Anual do CERS de 2023 como parte da prestação de contas ao público. Além disso, o CERS contribuiu para o Programa de Avaliação do Setor Financeiro da área do euro, emitido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e levado a cabo entre outubro de 2024 e fevereiro/março de 2025. O FMI formulou várias recomendações ao CERS. O Conselho Geral do CERS tinha solicitado ao Grupo de Alto Nível sobre a Revisão do CERS que contribuísse para o segundo reexame do Regulamento do CERS prestando aconselhamento estratégico sobre o futuro do CERS. O relatório do grupo foi publicado em dezembro de 2024 e apresentado à Comissão Europeia, ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia.