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Diskussion zum Thema "Aufsichtsrechtliche Überwachung makroprudenzieller Risiken"

Einführende Bemerkungen von Francesco Mazzaferro, Leiter des ESRB-Sekretariats, Risk Management Konferenz, 15. Euro Finance Week, Frankfurt am Main, 20 November 2012

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

vor einigen Wochen ließ mir der Moderator dieser Diskussionsrunde einen Fragenkatalog zukommen. Nach dessen Lektüre stellte ich mir die Frage, worauf ich mich in meinen einführenden Bemerkungen konzentrieren sollte. Drei Themen scheinen mir besonders wichtig zu sein.

Zunächst möchte ich auf den ESRB als Institution und auf seine Aufgaben eingehen. Anschließend werde ich operationelle Aspekte behandeln und einen Einblick in die Arbeitsweise des Ausschusses geben, d. h. ich werde aufzeigen, wie innerhalb des ESRB die Diskussionen über Systemrisiken ablaufen. Schließlich werde ich dann die möglichen Ergebnisse dieser Diskussionen erläutern.

Meinen Ausführungen möchte ich noch zwei Vorbehalte bzw. zwei Beobachtungen voranstellen, die es in diesem Zusammenhang zu bedenken gilt.

Erstens konnten die politischen Entscheidungsträger und Marktteilnehmer in den letzten zehn Jahren nicht gerade über einen Mangel an analytischen Daten klagen. Allerdings hat die steigende Anzahl von Berichten zum Thema Finanzstabilität keine Maßnahmen seitens der Politik bewirkt.

Zweitens hängt eine gute Aufsicht auch davon ab, dass sowohl öffentliche als auch private Institutionen gewillt sind, nachteilige Verhaltensweisen zu erkennen und Anreize zu steuern, die im Laufe der Zeit zum Aufbau von Schwachstellen im Finanzsystem führen.

Das Mandat des ESRB

Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken, kurz ESRB, wurde im Dezember 2010 errichtet und bildet ein großes Netzwerk zwischen den Institutionen. Seiner Gründung, die durch den De-Larosière-Bericht vom Februar 2009 angestoßen wurde, ging ein Jahr intensiver juristischer Vorarbeiten voraus.

Im ESRB kommen alle Zentralbanken und sämtliche Aufsichtsbehörden Europas zusammen – also die drei europäischen Aufsichtsbehörden ebenso sowie die auf nationaler Ebene für die Bereiche Banken, Finanzmärkte und Versicherungen zuständigen Behörden.

Aufgabe des Ausschusses ist das Erkennen und Priorisieren von Systemrisiken, damit deren Eintreten verhindert oder ihre Folgen abgemildert werden können. Hierfür stehen ihm Warnungen und Empfehlungen, also Instrumente des „Soft Law“, zur Verfügung. Nach geltendem Recht richten sich diese beiden Instrumente an Institutionen des öffentlichen Sektors, d. h. an Regierungen sowie an die europäischen und nationalen Aufsichtsbehörden.

Wichtig ist hierbei, dass die Aufgabe der Identifizierung von Systemrisiken zusammen mit den europäischen Aufsichtsbehörden erfüllt wird. Die Rechtsvorschriften sehen eine gemeinsame Verantwortung vor. Die drei Aufsichtsbehörden – EBA, EIOPA und ESMA – sind dazu aufgefordert, dem ESRB die Ergebnisse ihrer Arbeit zum Aufspüren von Risiken vorzulegen. Diese basieren auf aufsichtlichen Daten und Beurteilungen gewonnen aus der regulären Aufsichtspflicht.

Operationelle Aspekte

Wie hat man sich nun eine typische Sitzung des Verwaltungsrats des ESRB vorzustellen? Nun, rund ein Drittel der Sitzungszeit entfällt auf den regelmäßigen Tagesordnungspunkt „Überwachung und Beurteilung von Schwachstellen“.

Die EZB, der mittels einer EU-Verordnung die Aufgabe übertragen wurde, den ESRB bei seinen analytischen Aufgaben zu unterstützen, verfährt bei der Überwachung von Systemrisiken nach dem Top-down-Prinzip. Für jede Sitzung erstellt die EZB eine detaillierte Beschreibung von zwei bis drei Risiken, die sowohl für schwerwiegend als auch für politisch relevant erachtet werden. Sie arbeitet heraus, welche Auslöser zu systemischen Risiken führen könnten. Außerdem bewertet sie, welche potenziellen Auswirkungen die Risiken auf den Finanzsektor und auf die Gesamtwirtschaft haben.

Bei der Überwachung nach dem Bottom-up-Ansatz sind andere analytische Daten relevant. Zunächst liefern die drei europäischen Aufsichtsbehörden gemeinsame Daten. Auf diese Weise sollen die Hinweise aus den verschiedenen Zuständigkeitsbereichen einer Gegenprüfung unterzogen werden. Dann erhebt und bewertet das ESRB-Sekretariat nach dem Bottom-Up-Ansatz Daten zu Systemrisiken. Die Behörden aller 27 EU-Mitgliedstaaten leisten hierzu einen Beitrag.

Es bleibt noch zu erwähnen, dass die weiteren Sitzungsthemen von den zwei beratenden Ausschüssen – dem Beratenden Fachausschuss und dem Beratenden Wissenschaftlichen Ausschuss – erarbeitet werden. In diesen beiden Ausschüssen wird die Risikoüberwachung sehr eingehend diskutiert und vorbereitet.

Das ESRB-Sekretariat legt dem Verwaltungsrat einige Tage vor dessen Sitzungstermin ein zusammenfassendes Dokument vor, das Vorschläge enthält, wie diese Punkte mit makroprudenziellen Methoden angegangen werden sollten.

Diese umfassenden Informationen bilden die Diskussionsgrundlage für die Sitzungen.

Ergebnisse der Diskussionen

Der Verwaltungsrat des ESRB tagt viermal pro Jahr.

Die Ergebnisse der Diskussionen zu potenziellen Schwachstellen werden naturgemäß nur in Auszügen veröffentlicht, wobei diese Auszüge allerdings von wesentlicher Bedeutung sind. Transparenz und Rechenschaftspflicht sind in diesem Kontext ein wichtiger Aspekt, da die Öffentlichkeit in der Regel – ebenso wie wir – ein unmittelbares Interesse daran hat, die Stabilität des Finanzsektors zu wahren.

Gleich nach der Sitzung werden eine Pressemitteilung und das sogenannte „Risk Dashboard“ veröffentlicht. Die Diskussionen und die daraus resultierenden Schlussfolgerungen fließen dann in die einleitenden Bemerkungen ein, die der ESRB-Vorsitzende dem Europäischen Parlament im Rahmen der regelmäßig anberaumten Anhörungen vorträgt.

Bei der letzten Anhörung im Oktober 2012 hob der ESRB-Vorsitzende Mario Draghi drei makroprudenzielle Risiken hervor. Erstens das Risiko, dass es bei der Umsetzung vereinbarter Maßnahmen zu Rückschlägen kommt. Zweitens könnten im Bankensektor Risiken auftreten, die im Zusammenhang mit der Qualität von Vermögenswerten, Rentabilität und Finanzierungsmöglichkeiten stehen. Auch könnten unerwartete und für die Gesamtwirtschaft nachteilige Entwicklungen auftreten, wodurch sich der Ausblick der Banken weiter eintrüben könnte. Drittens das Risiko, dass die Fähigkeit der Banken zur Kreditvergabe an die Realwirtschaft eingeschränkt ist, was einen Teufelskreis in Gang setzen würde.

Auch im Hinblick auf die nicht-öffentlichen ESRB-Aktivitäten führen die Diskussionen regelmäßig  zu wichtigen Ergebnissen: So werden von Zeit zu Zeit Expertengruppen eingesetzt, die sich mit bestimmten Schwachstellen befassen und untersuchen sollen, ob Handlungsbedarf besteht oder nicht. Hierfür sind Analysen vonnöten, zu deren Unterstützung häufig unterschiedliche aufsichtliche Daten herangezogen werden.

Seit seiner Errichtung hat der ESRB zwei Empfehlungen abgegeben, die auch veröffentlicht sind. In der ersten Empfehlung vom September 2011 werden Bedenken geäußert, dass aus der Vergabe von Fremdwährungskrediten an den nichtfinanziellen privaten Sektor Risiken für die Finanzstabilität entstehen könnten. Der ESRB sprach unter anderem die Empfehlung aus, dass Bankenaufsichtsbehörden von Banken verlangen sollten, Kapital in angemessener Höhe vorzuhalten, um sich gegen die mit der Vergabe von Fremdwährungskrediten verbundenen Risiken abzusichern. Außerdem sollten die Aufseher sicherstellen, dass die Banken bei ihrem internen Risikomanagement den aus der Vergabe von Fremdwährungskrediten erwachsenden Risiken umfänglich Rechnung tragen.

Die zweite Empfehlung vom Dezember 2011 setzt sich mit den Risiken auseinander, die sich aus der in US-Dollar denominierten Finanzierung europäischer Kreditinstitute ergeben. In dieser Empfehlung wurden die Aufsichtsbehörden eindringlich dazu aufgefordert, die aus Währungs- und Laufzeiteninkongruenzen resultierenden Risiken zu überwachen. Zudem sollen sie Kreditinstitute dazu anhalten, für den Fall vorzusorgen, dass der Markt zur Finanzierung in US-Dollar zum Erliegen kommt.

Jüngste Daten zeigen, dass US-amerikanische Geldmarktfonds ihre Kreditvergabe an europäische Banken ausweiten. Dies beweist, dass unsere Arbeit in der Tat vorausschauend ist. Unsere Aufgabe ist es, zu verhindern, dass im Finanzsystem übermäßige Risiken entstehen – und dies kommt auch in unserer Arbeit zum Ausdruck.

Die eben erwähnten Empfehlungen waren aus gutem Grund vorausschauend.

Derzeit untersucht der ESRB unter anderem, ob bei einigen Risiken, die in Hinsicht auf das Zusammenspiel zwischen dem Finanzierungsrisiko von Banken und der finanziellen Stärke von europäischen Staaten bestehen, makroprudenzielle Maßnahmen angebracht sind. Weiterhin befasst er sich mit bestimmten Schwachstellen im Sektor der sogenannten Schattenbanken.

Am 20. Dezember kommt der Verwaltungsrat das nächste Mal zusammen. Am selben Tag werden eine Pressemitteilung und ein „Risk Dashboard“ veröffentlicht. Falls bei dieser Sitzung beschlossen wird, Warnungen oder Empfehlungen auszusprechen, dürften diese gemäß der aktuellen Vorgehensweise im ersten Quartal im Jahr 2013 veröffentlicht werden. Dies wird an dem Tag geschehen, wenn der Präsident der EZB, Mario Draghi, das nächste Mal in seiner Funktion als Vorsitzender des ESRB dem Europäischen Parlament bei einer Anhörung Rede und Antwort steht.

Fazit

Abschließend möchte ich noch einmal zu den beiden Beobachtungen zurückkehren, die ich eingangs erwähnt habe. Zur Identifizierung und Priorisierung von Systemrisiken ist eine qualitativ solide Risikoüberwachung unabdingbar. Die zentrale Herausforderung besteht jedoch darin, die Handlungsrahmen der für die Makroaufsicht zuständigen Behörden derart auszugestalten, dass das Risiko des Nichthandelns vermindert wird, und die richtigen Anreize sowohl für die Marktteilnehmer als auch für die Öffentlichkeit zu schaffen.

Ich möchte den Organisatoren dieser Konferenz für die Gelegenheit danken, meine Überlegungen darzulegen. Vielen Dank für die Einladung